Правовое регулирование корпоративного управления федеральной собственностью в российской федерации

На правах рукописи

Бандурина Наталья Владимировна

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КОРПОРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.03 – гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Москва – 2011

Работа выполнена на кафедре частного права юридического факультета Института экономики, управления и права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет».

Официальные оппоненты:	Доктор юридических наук, профессор Курбанов Рашад Афатович Доктор юридических наук, доцент Рузакова Ольга Александровна Доктор юридических наук, профессор Эрделевский Александр Маркович
Ведущая организация:	Институт государства и права Российской Академии Наук

Защита состоится «21» марта 2012 г. в 11.00 часов на заседании Совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 212.198.11 при Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет» по адресу: 125993, ГСП-3, г. Москва, Миусская пл., д. 6, ауд. 255.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет».

Автореферат разослан «___» ____________ 2012 г.

Ученый секретарь

Совета по защите докторских и

кандидатских диссертаций Д.212.198.11,

кандидат юридических наук Е.Ю. Князева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационной работы обусловлена теоретическими и практическими проблемами управления федеральной собственностью в современных социально-экономических условиях развития Российской Федерации, модернизации российской экономики, стабилизации различных ее сфер.

Федеральная собственность, безусловно, являются важной составляющей государственного управления, поскольку именно за ее счет формируется основа деятельности всего государства. Но проблемы принадлежности, разграничения, и особенно, управления федеральной собственностью в законодательстве решены недостаточно, что вызывает необходимость проведения ряда соответствующих исследований.

Управление федеральной собственностью представляет собой достаточно многогранное и специфическое явление, поскольку именно она обеспечивает выполнение задач и приоритетных направлений развития государства в целом. Действительно, любое государство нуждается в экономических ресурсах для выполнения тех публичных задач и функций, ради которых оно существует, при этом федеральная собственность является непременным спутником любой государственности, а ее масштаб в целом отражает объем и характер возложенных на государство функций и задач1.

Наличие публичного имущества с необходимостью требует эффективного управления им, поэтому в условиях становления и развития инновационного пути развития Российской Федерации, глобализации мировой экономики и интеграции России в мировое хозяйство, изменяется и структура управления федеральной собственностью, появляются новые институты, вводится новая категория управляющих – профессиональные директора, повышается роль независимых директоров в органах управления предприятий с государственным участием, что, накладывает отпечаток на систему управления федеральной собственностью в целом и свидетельствует о попытках государства повысить эффективность управления государственной и федеральной собственностью, сформировать новые инструменты и механизмы в данной сфере.

В данном аспекте следует отметить, что в Российской Федерации отсутствует единый законодательный акт, который бы регламентировал вопросы управления как федеральной, так и государственной собственностью в целом. В условиях недостаточной проработанности этих положений значительно снижается эффективность применения всего массива нормативных актов, регламентирующих участие государства в управлении различными объектами2.

Необходимо отметить, что в настоящее время достаточно сложным является вопрос о корпоративных формах управления федеральным имуществом, поскольку ранее в литературе и нормативных правовых актах вопрос о корпоративных формах управления, и в частности о корпоративном управлении федеральной собственностью не ставился, в то время как большое количество проблем и вопросов возникает относительно новых форм управления государственной и федеральной собственностью - государственных корпораций и государственных компаний, а также уже существующих и достаточно спорных по своему правовому статусу и дальнейшему легитимному будущему – унитарных предприятий.

Введенные в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» новые юридические лица имеют название «государственные корпорации», что подразумевает их корпоративный характер и относимость к осуществлению корпоративного управления государственной собственностью. Создание таких образований на практике показало полную противоположность корпоративной сущности, что вызывает дополнительные вопросы и предложения для дискуссий относительно правового статуса государственных корпораций, в частности, в сфере управления федеральной собственностью.

Отметим, что в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации3 содержались отдельные положения относительно усиления государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики и создания жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля за государственной собственностью.

Однако в современном обществе преобладают другие тенденции, связанные с тем, что достижение целей развития, успешная модернизация экономики и социальной сферы предполагают выстраивание эффективных механизмов взаимодействия общества, бизнеса и государства, направленных на координацию усилий всех сторон, обеспечение учета интересов различных социальных групп общества и бизнеса при выработке и проведении социально-экономической политики4.

Поэтому для перехода к инновационному социально ориентированному развитию государство нацелено на поэтапное сокращение своего участия в управлении собственностью в конкурентных отраслях экономики путем применения прозрачных и эффективных приватизационных процедур, основанных на принципах рыночной оценки, равного доступа к имуществу и открытости деятельности органов государственной власти, что предполагает построение эффективной и отлаженной системы корпоративного управления федеральной собственностью.

Следует отметить, что в действующем законодательстве Российской Федерации не содержится определение корпоративного управления. Кодекс корпоративного поведения5, в котором присутствует данное понятие, не является нормативным правовым актом, что оставляет возможность для дискуссии на тему определения понятия, сущности и содержания корпоративного управления.

До новой российской действительности появление каких-либо признаков корпоративности при управлении федеральной собственностью было невозможно, но в условиях повышения конкурентной борьбы между государствами, улучшения новой экономической ситуации в государстве, перехода на инновационный путь развития Российской Федерации, интеграции в мировое экономическое хозяйство, появилась возможность сформулировать сущность и признаки корпоративного управления в современном правовом режиме федеральной собственности.

При этом в процессе реализации корпоративного управления федеральной собственностью опосредуются одновременно и частноправовые, и публично-правовые отношения, так как в данном аспекте государство выступает в роли комплексного стейкхолдера, заинтересованного одновременно в получении прибыли, увеличении доходов бюджета со стороны акционера и повышению качества управления объектами федеральной собственности, выполнению социальных функций для осуществления всех необходимых функций государства. При этом реализация подобных правоотношений приводит к корпоративным конфликтам между различными группами органов управления, представленных государством в лице Федерального агентства по управлению государственным имуществом, профессиональными поверенными, независимыми директорами и иными лицами.

Таким образом, в сложившихся условиях представляется необходимым сформировать эффективную систему управления федеральной собственностью за счет повышения значимости корпоративных инструментов при соблюдении соответствия состава федерального имущества функциям государства, обеспечения открытости информации об эффективности управления федеральным имуществом, улучшения управления государственными долями в акционерных обществах, развития практики привлечения независимых корпоративных директоров, в том числе в предприятиях с государственным участием, законодательного закрепления основных инструментов корпоративного управления федеральной собственностью.

Отмеченные обстоятельства свидетельствуют об актуальности, научной и практической значимости исследования проблем правового регулирования корпоративного управления федеральной собственностью в Российской Федерации, что и определило выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросам реализации правоотношений относительно федеральной собственности, и в частности, ее управления, уделялось пристальное внимание исследователей, но при всей актуальности данной темы отдельные ее аспекты недостаточно рассмотрены в юридической литературе.

Среди юристов, чьи работы были посвящены теоретическим и практическим проблемам регулирования различных правоотношений в сфере управления федеральной собственностью, а также функционированию отдельных институтов корпоративного управления возможно выделить следующих авторов:

- дореволюционных ученых: К.Н. Анненкова, Е.А. Васьковского, Ю.С. Гамбарова, Н.Л. Дювернуа, Н.Л. Калинина, А.И. Каминку, К.И. Малышева, Д.И. Мейера, Л.И. Петражицкого, К.П. Победоносцева, И.А. Покровского, В.И. Синайского, В.Т. Судейкина, И.Т. Тарасова, В.П. Цитовича, Г.Ф. Шершеневича, Л.Н. Яснопольского и др.

- советских авторов: М.М. Агаркова, А.В. Бенедиктова, С.Н. Братуся, А. Вебера, Д.М. Генкина, В.П. Грибанова, И.С. Гуревича, В.А. Дозорцева, О.С. Иоффе, Е.С. Компанеец, В.В. Копьева, С.М. Корнеева, О.А. Красавчикова, М.И. Кулагина, Л.А. Лунца, И.Б. Новицкого, Э.Г. Полонского, Ю.Н. Старилова, В.А. Тархова, Е.А. Флейшиц, Р.О. Халфиной, Л.Е. Шепелева и др.

Среди современных авторов, работы которых связаны с исследованием различных видов управления федеральной собственностью, в том числе государственного управления, следует выделить таких авторов, как: А.Б. Агапов, А.П. Алехин, Т.Г. Архипова, А.Г. Барабашев, Д.Н. Бахрах, А.Н. Борисов, П.П. Глущенко, В.В. Гончаров, Е.А. Городецкая, А.А. Демин, Р.И. Елагин, П.М. Ершов, Т.В. Закупень, Д.П. Звоненко, М.В. Иванов, О.В. Казаченкова, А.А. Кармолицкий, Ю.А. Карташева, Н.М. Конин, О.И. Короткова, Н.И. Косякову, Р.А. Курбанова, М.А. Лапина, Н.В. Ласкина, А.Ю. Малумов, А.В. Мелехин, Ю.И. Мигачев, Н.А. Погодина, Л.Л. Попов, А.Д. Селюков, С.В. Тихомиров, П.В. Федотов, В.С. Четвериков, и др.

Вопросы правового регулирования корпоративных правоотношений в целом, и корпоративного управления, в частности, были объектом исследования большого количества современных авторов, среди которых следует выделить Т.Е. Абову, С.С. Алексеева, Е.Г. Афанасьеву, А.А. Бегаеву, В.А. Белова, М.И. Брагинского, В.А. Бублика, Д.А. Вавулина, В.А. Вайпана, В.В. Витрянского, А.В. Габова, И.В. Гетьман-Павлову, С.В. Гомцяна, Т.А. Григорьеву, С.П. Гришаева, Е.Ф. Губина, Д.И. Дедова, В.И. Добровольского, В.В. Долинскую, С.С. Занковского, М.Г. Ионцева, С.А. Карелину, А.В. Каширина, А.А. Кирилловых, Г.А. Корнийчука, В.Г. Коряковцева, П.В. Крашенинникова, В.А. Лаптева, Д.В. Ломакина, А.В. Майфата, П.В. Матвеенко, Н.И. Михайлова, С.Д. Могилевского, В.П. Мозолина, А.Е. Молотникова, А.А. Молчанова, Д.В. Мурзина, О.В. Осипенко, В.Ф. Попондопуло, Г.Л. Рубеко, Г.Ф. Ручкину, О.Н. Садикова, Д.А. Степанова, Е.А. Суханова, М.В. Телюкину, С.В. Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, Ю.Л. Фадеева, Ю.С. Цимермана, Г.С. Шапкину, А.Е. Шерстобитова, И.С. Шиткину, А.М. Эрделевского, Л.Р. Юлдашбаеву и др.

Правовое регулирование управления федеральной собственностью, в том числе корпоративного управления в Российской Федерации, было объектом исследования диссертационных работ следующих авторов: А.А. Александровой, К.М. Алиевой, М.В. Гвоздаревой, С.А. Гинько, В.Г. Голубцова, А.А. Данельяна, Е.К. Дзыбик, А.В. Дягилева, Е.С. Жилинского, И.А. Заворотченко, Е.С. Зориной, А.Э. Козловской, А.П. Колесова, М.В. Лаврова, С.А. Пахомова, А.В. Полухина, В.В. Прохоренко, А.А. Родина, Т.В. Сигиной, В.В. Титова, М.Д. Тихомирова, О.Ю. Ускова, Н.В. Фомичевой, В.Ю. Шеленина, С.А. Шувалова, и др.

Несмотря на такой широкий спектр научных трудов по направлениям настоящей диссертационной работы, необходимо отметить отсутствие какого-либо комплексного исследования правового регулирования корпоративного управления федеральной собственностью в Российской Федерации, как в силу новизны рассматриваемого правового института, так и из-за специфики сочетания исследуемых правоотношений, что обусловливает выбор темы диссертационного исследования и показывает его своевременность и значимость.

Научная гипотеза исследования основывается на необходимости инновационной модернизации системы корпоративного управления федеральной собственностью в России, создания соответствующих правовых условий для активизации новых институтов корпоративного управления в сфере обеспечения эффективного государственного управления объектами собственности, а также предполагает разработку концепции правового регулирования корпоративного управления федеральной собственностью в Российской Федерации, адаптации системы управления объектами федеральной собственности к процессам глобализации.

Научная проблема заключается в разрешении имеющегося несоответствия исторически сложившейся системы управления федеральной собственностью в Российской Федерации и современных подходов к осуществлению корпоративного управления в юридических лицах различных организационно-правовых форм с участием государства.

В связи с этим необходимо выяснить причины, препятствующие формированию эффективной системы корпоративного управления федеральной собственностью, предложить комплекс правовых мер по активизации внедрения корпоративного управления в государственных предприятиях и организациях.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования корпоративного управления федеральной собственностью в Российской Федерации и составляющие в совокупности комплекс различных правоотношений, реализующихся в процессе осуществления управления федеральной собственностью.

Предмет исследования составляют теоретические вопросы понимания сущности федеральной собственности как объекта корпоративного управления в России и реализации корпоративного управления федеральной собственностью, практические проблемы его частноправового и публично-правового регулирования в Российской Федерации, а также концептуальные положения о правовом регулировании корпоративного управления федеральной собственностью в Российской Федерации.

Целью диссертационной работы является решение научной проблемы разработки на основе комплексного анализа действующего законодательства Российской Федерации механизма правового регулирования корпоративного управления федеральной собственностью, включая анализ состояния и перспектив внедрения механизмов корпоративного управления в различных предприятиях и организациях с участием государства, выявления причин, сдерживающих развитие эффективной системы управления объектами федеральной собственности и способов их преодоления для результативного участия государства в управленческой деятельности.

Для достижения указанной цели автором поставлены следующие задачи диссертационного исследования:

1) исследовать правовой режим федеральной собственности как объекта управления;

2) проанализировать понятие и отдельные теоретические категории в сфере корпоративного управления федеральной собственностью;

3) разработать и систематизировать методы, принципы и правоотношения в сфере правового регулирования корпоративного управления федеральной собственностью;

4) выявить специфические черты корпоративного управления федеральной собственностью относительно иных видов управления;

5) исследовать и раскрыть особенности отдельных форм корпоративного управления федеральной собственностью;

6) выявить правовые аспекты реализации государством полномочий собственника;

7) проанализировать особенности формирования органов корпоративного управления федеральной собственностью;

8) выявить специфику возникновения и разрешения корпоративных конфликтов при корпоративном управлении федеральной собственностью;

9) исследовать проблемы контроля за корпоративным управлением федеральной собственностью и применения мер ответственности к участникам корпоративного управления федеральной собственностью;

10) проанализировать правовые проблемы раскрытия информации при корпоративном управлении федеральной собственностью;

11) исследовать правовой режим совершения отдельных существенных корпоративных действий в отношении федеральной собственности;

12) сформулировать предложения по изменению законодательства, регулирующего корпоративное управление федеральной собственностью.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частные методы познания, в частности, формально-логический, методы системного и комплексного анализа, диалектический, сравнительно-правовой метод, статистический и другие методы.

Кроме того, автором использован системный подход, межотраслевой и междисциплинарный методы, так как проблемы, рассматриваемые в диссертации, затрагивают вопросы как гражданского и предпринимательского права, так и административного и финансового права, а также управленческую науку.