Совершенствование законодательства и правоприменительной практики об освобождении от административной ответственности по малозначительности правонарушений (по

На правах рукописи

Клюшников Игорь Александрович

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ ОБ ОСВОБОЖДЕНИИ ОТ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

ПО МАЛОЗНАЧИТЕЛЬНОСТИ ПРАВОНАРУШЕНИЙ

(ПО МАТЕРИАЛАМ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ)

Специальность 12.00.14 – Административное право; административный

процесс

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата

юридических наук

Люберцы – 2013

Работа выполнена в государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская таможенная

академия»

Научный руководитель	доктор юридических наук, профессор Абрамов Анатолий Михайлович,
Официальные оппоненты:	Воронов Алексей Михайлович, доктор юридических наук, профессор Центр правовых основ развития госуправления и гражданского общества Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, директор Зубач Анатолий Васильевич, кандидат юридических наук, доцент Российская таможенная академия, заведующий кафедрой таможенного права
Ведущая организация	Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации »

Защита диссертации состоится 22 мая 2013 года в 14.30 часов на заседании совета по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук Д 310.001.02 при государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская таможенная академия» по адресу: 140009, г. Люберцы Московской области, Комсомольский проспект, д. 4, аудитория 233 (зал заседаний Ученого совета).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке государственного казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская таможенная академия».

Автореферат разослан 18 апреля 2013 года.

Ученый секретарь диссертационного совета И.В. Глазунова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования.

Отсутствие нормативного закрепления дефиниции малозначительного административного правонарушения1, а также его критериев создает негативные предпосылки для формирования неоднозначной судебной практики, при которой законность отдельных решений ставится под очевидное сомнение. Наличие названных обстоятельств приводит к проблемам дефицита легитимности судебной власти.

Анализ практики таможенных органов, свидетельствует о многочисленных фактах необоснованного применения положений статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП России). Проведенное исследование показало, что общий процент неправомерной оценки факторов субъективного плана составил 24,7 %, что на 42,4 % меньше соответствующего показателя по объективным факторам. Итоговый показатель неправомерной оценки составил по обеим группам факторов около 55 %. Приведенные данные свидетельствуют, что практически в каждом втором деле об административном правонарушении учет того или иного фактора (не всех одновременно) осуществлялся уполномоченным лицом таможенного органа безосновательно. Это говорит и о низком качестве административного производства, что противоречит основным положениям «Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года», в которой отмечается, что одной из основных задач, направленных на совершенствование правоохранительной деятельности в таможенных органах РФ, является «повышение качества административного производства по делам об административных правонарушениях»2. В этой связи наличие существующей практики освобождения от административной ответственности за совершение малозначительных правонарушений, представляется недопустимым.

Предпринятые Высшим Арбитражным Судом РФ и Верховным Судом РФ (далее – ВАС РФ и ВС РФ) попытки3 дать разъяснения и упорядочить применение положений рассматриваемой статьи ясности не только не принесли, но и добавили еще больший элемент запутанности, изложив
правовую позицию в отношении одной и той же оценочной категории в каждом из случаев по-разному.

Теоретические утверждения большинства представителей отечественной научной мысли, чьи научные предпочтения лежат в области учения о административно-правовой малозначительности, свидетельствуют в пользу необходимости скорейшей разработки и последующего нормативного закрепления понятия малозначительного административного правонарушения, а также его критериев.

Правовая позиция представителей судебной власти (на всех уровнях), будучи солидарной с представленными выше теоретическими воззрениями, едино проявляется в следующем: правовая природа нормы ст. 2.9 КоАП России как диспозитивной и содержащей оценочное понятие, определяемая ею специфика правоприменительного процесса объективно порождают потребность выработки единых критериев малозначительности административного правонарушения в целях реализации принципов законности, обеспечения единообразия правоприменительной практики, предсказуемости результата решения правоприменительного органа4.

Диспозитивный характер ст. 2.9 КоАП России позволяет «манипулировать» ее оценочностью в «угоду» лицам, противоправность действий которых получает, порой недолжную оценку. Исходя из этого, актуальность предложенной темы приобретает весьма важное значение, позволяющее свести к минимуму неограниченное ранее субъективное усмотрение, а также частично преодолеть проявления коррупционной направленности.

Отсутствие единых правовых условий применения анализируемой нормы создает в ряде случаев условия для корректировки статистических показателей, связанных, к примеру, с количеством решений, вынесенных с применением ст. 2.9 КоАП России в определенном отчетном периоде. Следуя обозначенным показателям, уполномоченное лицо юрисдикционного либо судебного органа допускает возможность признания малозначительным административного правонарушения, которое фактически таковым не является. В иных же случаях, когда обстоятельства совершения и общий контекст административного дела, напротив, объективно указывают на малозначительность правонарушения, последнее таковым не признается.

Состояние научной разработанности темы исследования. На сегодняшний день вопросам малозначительности административного правонарушения в юридической литературе уделено неоправданно мало внимания. В последние годы на ниве проблем, связанных с малозначительностью деяния, защищены следующие диссертации: Багиров Ч. М. «Малозначительность деяния и ее уголовно-правовое значение», 2005, специальность 12.00.08, а также Степанов В.В. «Малозначительность правонарушения в российском праве», 2009, специальность 12.00.01. Между тем, в настоящий момент отсутствуют научные исследования, посвященные вопросам комплексного исследования административно-правовой малозначительности, а исследуемая проблематика существует всего лишь в форме научных монографий, статей, личных мнений юристов-практиков, тогда как результаты указанных выше исследований вряд ли смогут найти практическое применение в деятельности административных органов.

Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, возникающие по поводу освобождения субъектов правоотношений от административной ответственности ввиду малозначительности правонарушения.

Предмет диссертационного исследования составляют правовые нормы, лежащие в основе правового регулирования освобождения от административной ответственности за совершение малозначительных административных правонарушений, официальные нормативные разъяс­нения о порядке применения нормы права о малозначительном административном правонарушении, материалы судебной практики судов общей юрисдикции и арбитражных судов, дела об административных правонарушениях, положения правовой доктрины по обозначенной проблематике.

Целью диссертационного исследования является комплексное исследование административно-правового механизма, определяющего условия и порядок освобождения от административной ответственности ввиду малозначительности правонарушения, определение его сущности, правовой природы и особенностей, разработка предложений по совершенствованию действующего законодательства об освобождении от административной ответственности за совершение малозначительных административных правонарушений, реализация которых позволит сформировать единообразную правоприменительную практику судебных и иных юрисдикционных органов.

Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:

– изучить и проанализировать содержание и сущность малозначи­тельного административного правонарушения;

– провести комплексный анализ признаков малозначительного административного правонарушения;

– исследовать правовую природу, место и значение административно-правовой малозначительности в системе норм национального права;

– обобщить практику применения таможенными и судебными органами нормы права о малозначительном административном правонарушении;

– определить направления совершенствования законодательства об освобождении от административной ответственности за совершение малозначительных правонарушений, разработать дефиницию и критерии (основания оценки) малозначительного административного правонарушения;

– разработать и обосновать предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования и правоприменительной практики таможенных органов по освобождению от административной ответственности ввиду малозначительности правонарушения.

Методология и методика исследования. В качестве методологической основы диссертации использован диалектический метод познания и основанная на нем система общенаучных и частных научных методов. К общенаучным методам, использованным в настоящем исследовании, относятся: метод диалектического материализма, логический метод (при изложении всего материала исследования, формулировании выводов), метод системного анализа (при изучении нормативных правовых актов и иных источников), системно-структурный метод (при рассмотрении нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность административных и судебных органов в области производства по делам об административных правонарушениях), исторический метод (в процессе ретроспективного изучения правовых актов, регламентирующих порядок освобождения от административной ответственности) и др. К частным научным методам относятся: математический метод (при установлении закономерностей формирования практики, разработке критериев исследуемой категории), социологический метод (при проведении анкетирования респондентов), статистический метод (при анализе количества правонарушений, совершенных по малозначительности, обзоров судебной и иной правоприменительной практики, отчетов о результатах правоохранительной деятельности таможенных органов), контент-анализ (при выборке и анализе отдельных положений законодательных актов, статистических данных, научных статей) и др.  

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых-правоведов, уделявших внимание вопросам изучения особенностей малозначительного правонарушения. Принципиальное значение для формирования научной позиции автора имели идеи и взгляды таких ученых, как С.С. Алексеев, А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, А.Е. Бахлаев, С.Н. Бочаров, С.Н. Братусь, И.А. Галаган, И.И. Веремеенко, Т.А. Гуменюк, А.С. Дугенец, П.С. Ефимичев, А.А. Иванов, С.А. Иванова, Л.А. Калинина, С.Д. Князев, Н.С. Кожевников, А.П. Коренев, А.П. Кузнецов, Н.Ф.Кузнецова, Д.А. Липинский, А.В. Минашкин, Д.В. Осинцев, Б.В. Россинский, И.С. Самощенко, Е.Н. Сидоренко, Л.А. Сидоркина, Ю.П. Соловей, М.С. Студенкина, В.Г. Татарян, О.И. Тиунов, М.Х. Фарукшин, Н.Ю. Хаманева, Р.Л. Хачатурова, О.Н. Шерстобоев, Н.С. Шигин, А.Ю. Якимов и некоторых других.

Нормативно-правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, Таможенный кодекс Таможенного союза, федеральные законы, Налоговый кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные правовые акты министерств и ведомств (приказы ГТК России, приказы ФТС России, совместные приказы министерств и ведомств), касающиеся вопросов правового регулирования освобождения от административной ответственности за совершение малозначительных административных правонарушений.

Эмпирическую основу исследования составили:

– материалы судебной практики (решения и постановления арбитражных судов), опубликованные по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях за период 2005-2012 г.г.;

– судебные решения по жалобам на постановления таможенных органов о привлечении к административной ответственности за указанный период;

– материалы обобщения судебной практики, проведенного судами высших инстанций: ВАС РФ и ВС РФ;

– обобщенные статистические сведения управления таможенных расследований и дознания ФТС России, оперативных таможен по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях;

– дела об административных правонарушениях: общее количество подвергшихся анализу дел составило 1978, из которых по 1476 делам решения о прекращении административного производства в связи с малозначительностью правонарушения было принято сотрудниками таможенных органов; по 299 делам аналогичные по своему характеру решения состоялись в судах общей юрисдикции и арбитражных судах;

– материалы анкетирования: общее количество подвергшихся анкетированию респондентов составило 120, из них 12 судей (мировых; федеральных; арбитражных), 14 работников органов прокуратуры (транспортные прокуроры, заместители транспортных прокуроров, помощники транспортных прокуроров), сотрудники Челябинской, Ханты-Мансийской и Нижневартовской таможен.

– личный опыт правоприменительной деятельности диссертанта в таможенных органах РФ с 2002 г. в том числе, в отделе административных расследований Челябинской и Ханты-Мансийской таможен.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно представляет одно из первых после введения в действие в 2001 г. КоАП РФ комплексное монографическое исследование проблем освобождения от административной ответственности ввиду малозначительности совершенного деликта. На основе анализа сущности и правовой природы малозначительного административного правонарушения определены его признаки, сформулированы авторское понятие и материальная норма о малозначительном административном правонарушении, как безусловно устраняющая пробелы действующего административного законодательства. Разработаны и научно обоснованы единые основания оценки (критерии) исследуемой категории, индивидуальные особенности которых позволили сформировать исчерпывающий перечень административных правонарушений, исключающих применение ст. 2.9 КоАП России. Разработана «система административных наказаний», являющаяся стандартом оценки степени общественной вредности совершенного административного правонарушения. Введена авторская дефиниция «мнимой малозначительности», свойственная недолжной (незаконной) оценке, при которой малозначительным признается административное правонарушение, фактически таковым не являющееся. Предложена новая редакция ст. 2.9 КоАП России, обеспечивающая единые правовые условия применения рассматриваемой нормы. Сформулированы предложения по совершенствованию административно-правового механизма оценки исследуемой категории.

Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать положения и выводы, выносимые на защиту.

1. Сформулировано авторское понятие малозначительного административного правонарушения, которое определяется как противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения, размера вреда, тяжести наступивших последствий, степени пренебрежения требованиями формальных правил, а также роли лица, его совершившего, причинившее несущественный вред охраняемым законом общественным отношениям.

Диссертант утверждает, что представленная правовая конструкция, есть компромисс между волей законодателя о возможности освобождения от административной ответственности ввиду малозначительности административных правонарушений и позицией высшего правоприменителя о необходимости оценки данного вида правонарушений в качестве малозначительных. Представленное утверждение позволяет автору прийти к выводу о том, что исследуемая категория, являясь, по сути, объективной, существует вне нашего сознания, при этом, подлежит субъективной оценке, т.е. является объектно-субъектной.

2. Сформулированы признаки малозначительного административного правонарушения: формальная противоправность; виновность (в различных ее формах); наказуемость (как угрозу применения наказания); низкая степень общественной вредности; отсутствие существенного вреда для охраняемых законом общественных отношений; незначительная степень пренебрежения требованиями формальных правил; характер общественной вредности (объект посягательства); характер действий делинквента.

Диссертантом доказано, что совокупность названных признаков, определяет малозначительность административного правонарушения как качество, присущее каждому из элементов его состава.

Обосновано, что «степень пренебрежения требованиями формальных правил» есть признак, имеющий безусловно-квалифицирующее значение при отнесении к области применения ст. 2.9 КоАП России административных правонарушений с формальными составами.

Комплексный анализ характера правонарушения позволил привести авторскую формулировку, а также разработать «систему административных наказаний», являющуюся стандартом оценки степени общественной вредности административного правонарушения. Наличие указанной системы создает условия для отграничения малозначительных административных правонарушений от их общего количества.