Жилищные права военнослужащих и механизм их реализации

На правах рукописи

КРОПАЧЕВА

Ольга Владимировна

ЖИЛИЩНЫЕ ПРАВА ВОЕННОСЛУЖАЩИХ

И МЕХАНИЗМ ИХ РЕАЛИЗАЦИИ

Специальность: 12.00.03 – гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва – 2008

Работа выполнена ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» на кафедре правового обеспечения рыночной экономики.

Научный руководитель	доктор юридических наук, профессор, Коваленко Алла Георгиевна
Официальные оппоненты	доктор юридических наук, профессор, Мохов Александр Анатольевич
	кандидат юридических наук, доцент, Зинченко Александр Иванович
Ведущая организация	ГОУ ВПО «Пензенский государственный университет»

Защита состоится 4 июля 2008 года в 12.00 часов на заседании диссертационного совета Д 502.006.15 при Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского, д.84, 1 учебный корпус, ауд. 2283.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Автореферат разослан 4 июня 2008 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета В.В. Зайцев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность и степень разработанности темы исследования. В настоящее время вопросы обеспечения военнослужащих и членов их семей жилыми помещениями занимают прочное положение среди наиболее важных и актуальных. Отнеся к лицам, которых государство обеспечивает жильем бесплатно или за доступную плату, военнослужащих и граждан, выполнивших возлагавшиеся на них по контракту обязанности военной службы, федеральный законодатель исходил из того, что военная служба представляет собой особый вид государственной службы, непосредственно связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства и, следовательно, осуществляемой в публичных интересах, а лица, несущие такого рода службу, выполняют конституционно значимые функции. Этим, а также характером военной службы, предусматривающей выполнение задач, которые сопряжены с опасностью для жизни и здоровья, а также иными специфическими условиями прохождения службы, определяется особый правовой статус военнослужащих, содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним и их обязанностей по отношению к государству, что «требует от законодателя установления как для них, так и для лиц, выполнивших обязанности военной службы по контракту, дополнительных мер социальной защиты, в том числе и в сфере жилищных отношений».

Таким образом, включив в правовой статус военнослужащих право на жилище, законодатель установил государственные гарантии реализации военнослужащими данного права в соответствующих формах и в льготном порядке. Тем не менее, реализация права военнослужащих на жилище превратилась в острейшую социальную проблему и остается таковой на протяжении длительного времени (по данным Министерства обороны РФ, в настоящее время необходимо обеспечить жильем свыше ста шестидесяти семи тысяч контрактников). Ее нерешенность негативно сказывается на комплектовании войск и ходе реформирования военной организации государства, вызывает большой отток специалистов. Отсутствие жилья у военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, а также перспектив решения жилищной проблемы влияет и на психологическое состояние самих военнослужащих, их способность сосредоточиться на выполнении служебных обязанностей, на отношения в семье.

В то же время, проблеме обеспечения жильем военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, всегда уделялось большое внимание, в последние годы - в рамках реализации различных федеральных государственных программ. Первоначально основной упор в этих программах делался на финансирование за счет средств федерального бюджета строительства государственного и муниципального жилья и его предоставление по договору социального найма. Впоследствии предпринимались попытки решения жилищной проблемы военнослужащих и членов их семей посредством предоставления безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья в собственность. Однако эта форма обеспечения жильем также не получила развития из-за недостаточного бюджетного финансирования. Снижение темпов обеспечения постоянным жильем указанной категории граждан привело к необходимости использования такой формы решения жилищных проблем военнослужащих, как выпуск и погашение за счет федерального бюджета государственных жилищных сертификатов. В настоящее время осуществляется поэтапный переход к накопительно – ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих.

К проблемам, анализируемым в настоящей работе, ученые обращались и ранее, исследовались вопросы сущности, содержания, эволюции права военнослужащих на жилище, отдельные проблемы реализации права военнослужащих на жилое помещение.

Было выполнено комплексное теоретико-правовое исследование проблемы сущности, содержания и законодательного обеспечения реализации права на жилище военнослужащих. Однако автором указанной работы был взят курс в основном на концептуальный анализ проблемы правовой природы и содержания права граждан на жилище, уяснение соотношения правового статуса военнослужащих с конституционно – правовым статусом человека и гражданина; на этой основе были предложены суждения и выводы, затрагивающие вопросы не только жилищного и гражданского, но и конституционного законодательства. Нами же был взят курс на исследование содержания права военнослужащих на жилище, более детальное изучение форм, гарантий и механизма его реализации, выявление теоретических и практических проблем, возникающих при осуществлении каждого из способов жилищного обеспечения военнослужащих.

Также некоторые исследования либо затрагивают отдельные способы жилищного обеспечения военнослужащих, либо охватывают не только жилищные отношения с участием военнослужащих. Вместе с тем, все вышеперечисленные работы имеют иной основной предмет и цель исследования.

В связи с этим необходимо комплексное теоретическое исследование на основе новейшего жилищного законодательства существующих правовых норм и проблем их применения в сфере жилищных прав военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.

Цель диссертационной работы состоит в комплексном исследовании законодательства, посвященного праву военнослужащих на жилище, способам и механизму реализации данного права, разработке практических рекомендаций, направленных на решение проблемы жилищного обеспечения военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, а также в выработке предложений по совершенствованию действующего законодательства.

Поставленная в работе цель определила следующие задачи диссертационного исследования:

- установление основных направлений правового регулирования отношений в сфере жилищного обеспечения военнослужащих;

- исследование форм реализации права на жилище военнослужащих, их законодательного регулирования;

- проведение научного анализа содержания, форм, механизма и гарантий реализации военнослужащими права на жилище;

- изучение особенностей обеспечения жильем военнослужащих в период прохождения военной службы, выявление современных проблем при предоставлении военнослужащим жилых помещений из служебного жилого фонда;

- анализ существующих способов решения жилищных проблем военнослужащих при увольнении с военной службы на базе изучения действующего законодательства, правоприменительной практики органов исполнительной власти, органов военного управления, органов местного самоуправления, а также практики правоохранительных органов;

- комплексное изучение федерального законодательства и ведомственных нормативных правовых актов по вопросам жилищного обеспечения военнослужащих, определение их места и роли в системе жилищного законодательства Российской Федерации;

- выявление практических проблем, возникающих при реализации права военнослужащих на жилище, пробелов в правовом регулировании;

- разработка рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего отношения в сфере реализации жилищных прав военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы.

Объектом диссертационного исследования являются правовые отношения, возникающие при осуществлении военнослужащими и гражданами, уволенными с военной службы, гарантированного государством права на жилище.

Предметом диссертационного исследования являются:

- нормы действующего российского законодательства, регулирующего отношения в сфере реализации жилищных прав военнослужащих;

- практика их применения, выражающаяся в судебных решениях и правоприменительных актах иных уполномоченных государством органов, связанная с толкованием и применением норм, регулирующих рассматриваемые отношения.

Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, а также специально – юридические методы исследования: формально-логический, сравнительно-правовой, технико-юридический, лингвистический. Эмпирическую базу исследования составили материалы практики Конституционного суда Российской Федерации, опубликованной и неопубликованной практики судов общей юрисдикции, а также иных правоохранительных органов.

Теоретическую базу исследования составили работы по гражданскому и жилищному праву, научно – монографическая литература, публикации в средствах массовой информации, статистические данные по теме исследования. В диссертации использованы работы З.Х. Акчурина, Н.В Артамонова, Ш.М. Асьянова, Р.А. Байрамова, Я.З. Байтаевой, М. Бесхмельницына, А.Г. Власовой, Е.М. Ворожейкина, Ю. Гаврилова, П.И. Гаврюшенко, О.А. Зайцева, В.И. Замятина, Ю.Г. Иваненко, М.В. Иванчук, А.Ю. Кабалкина, А.В. Камышановой, А.Н. Кичихина, И.Л. Корнеевой, П.В. Крашенинникова, А.В. Кудашкина, Р.П. Мананковой, И.Б. Мартковича, В.Ф. Маслова, А.В. Молодых, К.В. Мукашевой, П.С. Никитюк, В.А. Пантелеенко, А.И. Пергамент, Д. Потяркина, Л.М. Пчелинцевой, С.В. Пчелинцева, П.И. Седугина, И.И. Семенова, М.Н. Сибилева, В.Р. Скрипко, В.Л. Слесарева, В.С. Толстого, Ю.К. Толстого, К.В. Фатеева, А.Ю. Чаленко, В.Ф. Яковлева и др.

Научная новизна диссертационного исследования. Как отмечается в литературе, «решение жилищных проблем военнослужащих осуществляется в русле проводимой в Российской Федерации жилищной реформы». В конце 2004 года был принят новый Жилищный кодекс Российской Федерации, а также пакет законов, формирующих рынок доступного жилья для граждан России. Практически в новой редакции с января 2005 года действует ст. 15 ФЗ «О статусе военнослужащих», посвященная праву военнослужащих на жилище, а также вступил в силу ФЗ РФ «О накопительно – ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих», для обеспечения функционирования которого впоследствии был разработан и принят ряд подзаконных и ведомственных нормативных актов. В результате фактически создана новая система жилищного обеспечения военнослужащих. При этом в настоящее время продолжает действовать огромное количество принятых ранее ведомственных нормативно-правовых актов. Настоящая работа представляет собой одно из первых монографических исследований, выполненных на базе новейшего законодательства в сфере жилищного обеспечения военнослужащих.

В данной работе автором были изучены и проанализированы теоретические вопросы возникновения, изменения и прекращения жилищных прав военнослужащих в рамках их специального правового статуса, выражающихся в реальной юридической возможности (то есть закрепленной в законе и гарантированной государством) обеспечения жильем военнослужащего и членов его семьи в период прохождения им военной службы и при наличии необходимых условий – после окончания военной службы в избранном месте жительства. Кроме того, детально исследованы основные способы обеспечения жильем военнослужащих, а также выявлены и проанализированы проблемы, возникающие при их реализации. Сформулирована позиция, согласно которой право военнослужащих на жилище является неотъемлемой частью их конституционно-правового статуса, и реализация данного права в должна осуществляться на основе действующего федерального законодательства в рамках приоритетных национальных программ. При этом одинаково важную роль играет не только юридически грамотное законодательное закрепление всех форм реализации жилищных прав военнослужащих, но также и соответствующая материально-техническая и, в первую очередь, финансовая поддержка государства. Изучены возможности по изысканию средств для формирования служебного жилищного фонда, реализации федеральных жилищных программ для военных (жилищные сертификаты, программа «15+15»). Предложены конкретные меры по совершенствованию действующего законодательства.

Исследованы вопросы обеспечения военнослужащих жилыми помещениями в период прохождения военной службы, аргументирован вывод о первоочередной задаче формирования в необходимых количествах фонда служебного жилья в федеральных органах исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба. Выявлены проблемы, возникающие при обеспечении военнослужащих жилыми помещениями в период прохождения службы (отсутствие четкой законодательной регламентации, нарушения со стороны воинских должностных лиц органов военного управления установленных оснований и порядка обеспечения жильем военнослужащих, ненадлежащее бюджетное финансирование, необходимость комплексной поддержки со стороны государства). Представлены конкретные предложения по решению выявленных проблем.

При исследовании форм жилищного обеспечения военнослужащих, увольняемых с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы, автором проведен комплексный анализ приоритетной формы обеспечения жилыми помещениями указанных категорий военнослужащих – государственных жилищных сертификатов, их правовой природы. Определены особенности правового механизма реализации права военнослужащих на жилище с помощью государственных жилищных сертификатов по сравнению с иными способами жилищного обеспечения. В целях решения выявленных проблем предложены конкретные меры по совершенствованию законодательства, которые могут быть приняты во внимание законодателем.

Также осуществлен теоретический анализ и представлены научно-практические рекомендации в отношении новой формы жилищного обеспечения военнослужащих – накопительно-ипотечной системы, предполагающей приобретение военнослужащими жилья в период прохождения ими военной службы в собственность при непосредственной финансовой поддержке государства. При этом участие в накопительно-ипотечной системе должно рассматриваться уже не как жилищная льгота, а непосредственное право военнослужащих при выполнении ими специфической функции по охране государства.

Научная новизна проведенного исследования проявляется также в следующих выводах и положениях, выносимых на защиту:

1. В диссертации обосновывается необходимость различать понятия «объект жилищных прав» и «предмет договора найма». Объектом жилищных прав являются все жилые помещения независимо от их принадлежности к жилищному фонду и их правового режима. Предметом же жилое помещение становится в случае заключения договора найма конкретного жилого помещения.

Как предмет договора найма в силу своего специального статуса служебные жилые помещения отнесены к специализированному жилью, предназначенному именно для временного проживания. В связи с этим представляется неправильным употреблять термин «пригодное для постоянного проживания» (с точки зрения длительности проживания в нем) относительно служебных жилых помещений. Данную формулировку можно заменить на «пригодное для проживания», что соответствует и специальному правовому режиму служебных жилых помещений, и дает точное определение качественных характеристик служебного жилья, предоставляемого военнослужащим.

2. При обеспечении военнослужащих служебными жилыми помещениями в закрытых военных городках обязательными признаками военного городка полагаем считать: 1) по расположению – это обособленность территории, то есть наличие у него определенных обозначенных границ; 2) по назначению - военный городок предназначен для размещения и проживания в нем военнослужащих и других лиц, состоящих в связи с Вооруженными Силами РФ и другими федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба; 3) по органам власти - отсутствие органов местного самоуправления и наличие органов военной администрации; 4) по структуре жилищного фонда – это казарменная зона, служебные жилые помещения, а также военные общежития. Данные признаки целесообразно закрепить в ст.15 Федерального Закона от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих».