Организационное и правовое обеспечение формирования кадров органов внутренних дел российской федерации

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ

На правах рукописи

Сумина Екатерина Анатольевна

Организационное и правовое обеспечение формирования кадров органов внутренних дел Российской Федерации

Специальность 12.00.11 –

судебная власть, прокурорский надзор,

организация правоохранительной деятельности, адвокатура.

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации

на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва 2009 г

Работа выполнена на кафедре психологии, педагогики и организации работы с кадрами Академии управления МВД России

Научный руководитель –

доктор юридических наук, профессор Колодкин Леонард Михайлович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Ноздрачев Александр Филиппович

кандидат юридических наук Пермяков Александр Геннадьевич

Ведущая организация – Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России

Защита состоится « 3 » декабря 2009 г, в 14.30 час, на заседании диссертационного совета Д 203.002.03 в Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул З. и А. Космодемьянских, д. 8 в ауд. №№ 415 - 417.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России.

Автореферат разослан 30 октября 2009 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

Д 203.002.03 Академии управления МВД России.

доктор юридических наук, профессор.

А.Г. Елагин

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Актуальность исследования. Происходящие в Российской Федерации процессы и изменения в социальной, экономической, политической, правовой сферах затронули институты государственной власти. В условиях административной реформы правовое регулирование государственной службы является одним из приоритетных направлений, государственного строительства, связи государственного аппарата с населением, повышения престижа и авторитета государственных служащих. Федеральной программой «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 – 2013 годы)», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года № 2611 предусмотрено формирование системы государственной службы России, как целостного государственно-правового института, включающего все виды государственной службы (гражданскую, военную и правоохранительную), внедрение на государственной службе эффективных кадровых технологий, современных методов кадровой работы, повышение результативности служебной деятельности работников государственного аппарата.

Кардинальные меры принимаемые государством по развитию государственной службы являются логическим следствием активно осуществляемых в течение последних лет мероприятий по реформированию правовых основ деятельности органов государственной власти, однако в Концепции реформирования государственной службы в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации от 15 августа 2001 года № Пр.-1496, констатируется, что в России отсутствует целостная и комплексная система правового обеспечения государственной службы, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Кроме того, в Федеральном законе от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» установлено, что правоохранительная служба является видом федеральной государственной службы России, которая осуществляется в виде профессиональной служебной деятельности сотрудников, в том числе сотрудников органов внутренних дел, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Служащие правоохранительной службы осуществляют государственную службу специального характера, отличающуюся от гражданской и военной. Эти особенности проявляются в процессе реализации функций правоохранительных органов.

Все это требует решения ряда проблем организационно-правового обеспечения формирования и прохождения правоохранительной службы персоналом органов внутренних дел, тем более, что в силу ряда причин кадровый корпус органов внутренних дел не только не адаптировался к новым социально-экономическим условиям, но и во многом утратил профессионализм и позитивную мотивацию служебной деятельности. Данные о состоянии работы с кадрами органов внутренних дел Российской Федерации за последние годы свидетельствуют об ослаблении кадрового корпуса. Так, в целом по России, удельный вес сотрудников со стажем службы в органах внутренних дел менее 3 лет остается стабильно значительным: 23,3 % - в 2007 году, 22,9 % - в 2008 году, со стажем службы от 3 до 10 лет: 36,7 % - в 2007 году, 37,3 % - в 2008 году. Кроме того, в 2008 году 4,2 % от общего числа уволенных составили сотрудники не прошедшие испытательный срок, а 3,4 % от общего числа уволенных составили сотрудники уволенные на первом году службы, из них 30,0 % уволены по отрицательным мотивам2. Продолжается процесс оттока квалифицированных сотрудников и как следствие этому падает качественный состав кадров. Кроме того, значительное число сотрудников привлечено к ответственности за совершение уголовных преступлений. Только в 2007 году за совершение уголовных преступлений к ответственности привлечено 4071 человек, в 2008 году 3495 человек. Население выражает недовольство бюрократизацией, коррумпированностью сотрудников органов внутренних дел. Проявление негативного отношения населения к органам внутренних дел и ее личному составу фиксируется на протяжении ряда лет при проведении социологических опросов. Так, в 2008 году более 71 % респондентов неудовлетворительно оценило деятельность служб и подразделений органов внутренних дел.

Проведенное исследование показало, что одними из причин такого положения является недостаточная работа по управлению кадровыми процессами, во многом недооценка роли и значения личностных качеств кандидата при приеме на службу в органы внутренних дел, низкий престиж службы, также, несоответствие разделов и статей в нормативных правовых актах Российской Федерации, в частности Закона РФ «О милиции», «Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации» и ведомственных нормативных правовых актах, касающихся процесса формирования кадров органов внутренних дел.

Формирование кадрового состава органов, подразделений и учреждений Министерства внутренних дел Российской Федерации (МВД России) осложняется тем, что персонал органов внутренних дел включает в себя группы служащих всех видов системы государственной службы, осуществляющих служебные и трудовые функции в органах внутренних дел на основе различных правовых актов Российской Федерации. Такая особенность в системе МВД России сложилась исторически и определяет специфические особенности формирования кадров для органов внутренних дел.

Отставание правового регулирования прохождения правоохранительной службы в органах внутренних дел от законодательства о государственной гражданской службы препятствует применению новых кадровых технологий и методов работы с личным составом. Это негативно отражается на результатах оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности, отрицательно сказывается на престиже службы в органах внутренних дел. В связи с проводимой в Российской Федерации реформой государственной службы, успешное решение всего комплекса вопросов по кадровым проблемам органов внутренних дел предполагает в первую очередь формирование современной правовой базы прохождения службы в органах внутренних дел, как особого вида государственной службы, кроме того, Министр внутренних дел Российской Федерации в своем выступлении на Расширенной Коллегии МВД России 06 февраля 2009 года, назвал одним из приоритетных направлений деятельности Министерства разработку современной кадровой политики Министерства внутренних дел Российской Федерации. Одной из основных задач работы с кадрами в органах внутренних дел является формирование стабильного высокопрофессионального кадрового корпуса, соответствующего современным социальным, политическим, экономическим условиям, способного решать задачи, поставленные обществом и государством перед правоохранительными органами.

Недостаточность научной разработки организации и правового обеспечения процесса формирования кадров органов внутренних дел в новых исторических условиях предопределило выбор темы и основные направления диссертационного исследования.

Степень разработанности темы исследования. Об актуальности и практической значимости исследования вопросов работы с кадрами в органах внутренних дел России свидетельствует значительное число научных исследований, посвященных различным ее аспектам.

В дореволюционной России государственную службу исследовали видные правоведы: А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.К. Нелидов, О. Эйхельман.

В процессе работы над диссертацией использовались положения, содержащиеся в работах: С.А. Авакьяна, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, В.Г. Вишнякова, А.А. Гришковца, А.Г. Гуриновича, А.С. Дучинга, В.А. Козбаненко, Л.М. Колодкина, Ю.К. Краснова, Е.Г. Крыловой, А.В. Кудашкина, Е.Ю. Киреевой, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсяенко, В.А. Прокошина, Ю.Н. Старилова, Н.Г. Салищевой, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, И.Д. Хутинаева.

Использовались работы авторов смежных отраслей научных знаний: А.Н. Аверина, В.В. Воробъева, В.П. Мельникова, Е.В. Охотского, В.А. Сулимова, А.И. Тургинова.

Достаточно обстоятельно исследовали сущность и цели правоохранительной деятельности в органах внутренних дел: А.Н. Аврутин, В.М. Безденежных, Н.Л. Гранат, Г.Г. Зуйкова, А.П. Ипакян, В.Я. Кикоть, М.П. Киреев, А.М. Кононов, О.Э. Лейст, А.Н. Роша, Ю.П. Соловей, В.Ф. Сухарев, Г.А. Туманов, М.А. Шапкин, И.К. Шахриманян и другие.

Много внимания уделялось и уделяется проблемам кадровой службы дел в работах: В.Н. Бойко, А.И. Бойцова, А.Б. Борисова, В.Н. Бушкевича, В.А. Власова, А.В. Горожанина, Р.Б. Германа, М.Г. Деткова, А.Н. Дугина, Т.М. Заниной, С.В. Зыбина, Т.В. Иванкиной, Ю.В. Ищенко, Х.Х. Лойта, Г.В. Мальцева, А.Я. Малыгина, В.А. Минаева, А.М. Омарова, И.Ф. Покровского, Ю.П. Пузанова, Е.З. Разумова, С.Г. Реброва, В.П. Сальникова, А.С. Серегина, В.В. Смирнова, А.В. Стремоухова, Л.Б. Тиуновой, А.В. Фатулы, В.М. Шамарова и других. Так, вопросы государственной кадровой политики и ее реализации в органах внутренних дел (в историческом и организационно-правовом аспектах) были рассмотрены в докторской диссертации Х.Х. Лойта. Административно-правовому регулированию работы с кадрами было посвящено исследование Т.М. Заниной. Вопросы по закреплению на службе молодых сотрудников рассмотрены в диссертационном исследовании Л.А. Бардымовой. С.И. Ушаков исследовал вопросы оценки кадров.

Количество авторов, исследующих организационные и правовые проблемы кадровой службы, довольно велико, а сама проблема стала одной из наиболее популярных в праве. Ей посвящены работы - Ю.А. Дмитриева, Н.М. Казанцева, А.А. Кармолицкого, Е.И. Козловой, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, В.М. Манохина, Л.А. Николаевой, С.М. Петрова, С.В. Полениной, Ю.А. Розенбаума, Н.Г. Салищевой, П.П. Сергуна, В.А. Юсупова, Ц.А. Ямпольской и других.

Констатируя проработанность различных аспектов работы с кадрами органов внутренних дел, вместе с тем следует отметить недостаточность исследований по проблеме организации и правового обеспечения формирования кадров органов внутренних дел в современных условиях в свете требований административной реформы.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе формирования кадров органов внутренних дел на современном этапе развития Российской государственности.

Предметом исследования являются правовые и организационные аспекты совершенствования механизма формирования кадров в органах внутренних дел Российской Федерации, проекты Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» и другие нормативные правовые акты, регламентирующие порядок комплектования кадров органов внутренних дел. Предметная направленность исследования определяется выделением и изучением первичных этапов кадровой работы, в значительной мере определяющих успешную реализацию кадровой политики ведомства.

Гипотезой исследования являются утверждения, что эффективность функционирования системы органов внутренних дел на современном этапе развития Российской государственности зависит от укомплектованности органов внутренних дел высокопрофессиональными кадрами, что, в свою очередь, определяется четко функционирующей системой отбора граждан на службу, современного организационного и правового обеспечения процесса формирования кадров органов внутренних дел.

Цель исследования – разработка теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию организационных и правовых основ формирования кадров для правоохранительной службы и инновационного развития системы отбора, оценки и расстановки кадров рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации.

Достижение поставленной цели обеспечивается решением следующих задач диссертационного исследования:

• определить содержание основных понятий теории управления персоналом, применительно к технологии формирования кадров органов внутренних дел;
• исследовать организацию правового обеспечения работы с кадрами органов внутренних дел в свете требований административной реформы в Российской Федерации;
• изучить и обобщить существующую практику правового регулирования кадровых процессов в органах внутренних дел на этапе комплектования кадров;
• выявить и сформулировать трудности, возникающие при отборе на службу, расстановке и ротации кадров органов внутренних дел, определить пути их решения;
• сформулировать предложения о внесении изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы прохождения службы в органах внутренних дел на этапе подбора и расстановки кадров;
• внести предложения по внедрению в служебную деятельность органов внутренних дел современных методов и кадровых технологий управления персоналом при отборе и приеме на службу молодых сотрудников и их закрепления на службе;
• провести анализ причин кадровой коррупции, как одного из факторов, отрицательно влияющих на формирование кадров органов внутренних дел;
• сформулировать предложения, направленные на предупреждение коррупционных действий должностными лицами в процессе формирования кадров органов внутренних дел.

Методология и методы исследования. Методологической основой исследования послужили как общенаучный диалектический метод познания, так и частно-научные методы: системно-структурный, статистический, историко-правовой, логико-юридический, формально-логический, позволившие изучить предмет и объект исследования во взаимосвязи и взаимообусловленности, комплексно, всесторонне и объективно.

Нормативную и эмпирическую базу диссертационного исследования составили - Конституция Российской Федерации, Федеральные конституционные и Федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации по вопросам государственной службы, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти по теме исследования, ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие прохождение службы в органах внутренних дел.

В диссертационном исследовании использована литература по кадровому обеспечению правоохранительных органов, решения коллегий МВД России, материалы МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, материалы статистической отчетности о работе с кадрами органов внутренних дел, архивные источники, относящиеся к вопросу формирования кадров органов внутренних дел, справочные материалы, материалы социологических исследований.

Научная новизна исследования состоит в рассмотрении теоретических и практических положений, современных кадровых технологий, новых подходов к реализации государственной кадровой политики в органах внутренних дел, путем совершенствования правовых и организационных основ формирования кадров органов внутренних дел Российской Федерации.

Автором диссертации предпринято уточнение понятийного аппарата по организационному и правовому обеспечению формирования кадров органов внутренних дел. Определение основных особенностей правоохранительной службы в органах внутренних дел позволило автору выделить сферы общественных отношений в системе правоохранительной службы органов внутренних дел, которые нуждаются в правовом регулировании, также определены основные негативные факторы, влияющие на процесс формирования кадров органов внутренних дел.

В ходе диссертационного исследования автором выявлены приоритетные направления реформирования кадрового обеспечения органов внутренних дел.

Автором диссертации разработаны: проблемно-управленческая модель государственной политики противодействия коррупции в правоохранительных органах, проблемно-управленческая матрица противодействия коррупции в процессе формирования кадров органов внутренних дел, также предложены проекты Инструкций о порядке и проведении профессиональной ориентационной работы в органах внутренних дел, и о порядке отбора граждан на службу в органы внутренних дел.

Материалы диссертации в определенной мере устраняют пробелы, имеющиеся в настоящее время в исследуемой области. В ней раскрыты недостаточно изученные правовые, организационные проблемы, что обусловливает научную новизну диссертационного исследования.

Основные положения выносимые на защиту:

1. Авторское определение понятий:

- «правоохранительная служба в органах внутренних дел» - это один из видов государственной службы, осуществляемой в целях реализации функций по защите прав и свобод человека и гражданина, охране правопорядка и обеспечения общественной безопасности, проявляющейся в виде общественно-полезной профессиональной деятельности, имеющие специфические особенности отличающие ее от государственной гражданской и военной службы.

- «формирование современного механизма кадрового обеспечения» - под которым понимается система управленческих действий в органах внутренних дел предназначенная для комплектования вакантных должностей штатным составом сотрудников на конкурсной основе, обладающих общими и специальными (профессиональными) качествами, необходимыми для выполнения задач в пределах своих полномочий в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка и обеспечения общественной безопасности, при условиях соблюдения законности и высокой общей и правовой культуры.