Конституционно-правовые основы внешнеэкономических связей субъектов российской федерации и провинций канады: сравнительно-правовой анализ

Первая глава «Теоретические и исторические основы внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации и провинций Канады», состоящая из двух параграфов, посвящена теоретическому и историко-правовому исследованию возникновения, развития и законодательной регламентации права на осуществление внешнеэкономических связей субъектами таких федеративных государств, как Российская Федерация и Канада, а также анализу правовой природы и сущностных признаков внешнеэкономических связей, осуществляемых субъектами данных федераций.

Первый параграф «Внешнеэкономические связи субъектов в Российской Федерации и провинций в Канаде в системе федеративных отношений: понятие, правовая природа, значение» посвящен конституционно-правовому и международно-правовому анализу права субъектов федеративных государств на осуществление внешнеэкономических связей в рамках теории федерализма, с учётом доктрин различных отраслевых правовых наук и научных воззрений специалистов, в частности в области международного права.

Подчеркивается, что федерализм как принцип и форма государственного устройства получил широкое распространение в современном мире. Среди федеративных государств страны – мировые лидеры, находящиеся на разных континентах, Россия и Канада. Выделяются схожие черты и особенности федеративного устройства двух этих крупнейших по территории государств.

Диссертант анализирует многочисленные точки зрения авторов в отношении наличия у субъектов федеративных государств международной правосубъектности. По мнению соискателя, у субъектов федеративных государств имеется лишь частичная международная правосубъектность. Субъекты в составе федерации не являются субъектами международного права, и соответственно обладать полной международной правосубъектностью также не могут.

Обращается внимание на то, что помимо субъектов федераций, внешнеэкономические связи осуществляются также и территориальными образованиями унитарных государств. Детально описывается, в чем схожи связи образований различных по форме государственного устройства государств, в чем проявляется кардинальное различие между ними. Анализируется вопрос правовой регламентации осуществления внешних экономических связей административно-территориальными образованиями унитарных государств.

Автор констатирует, что международное публичное право, не запрещая и не закрепляя право субъектов федераций осуществлять внешнеэкономические связи, отсылает за разрешением этого вопроса к внутреннему праву государств. Бесспорно, главенствующее положение в национальном законодательстве занимает Основной закон государства, т.е. Конституция.

Далее подробно анализируется нормативно-правовые акты Российской Федерации и Канады по вопросу определения понятия внешнеэкономических связей, осуществляемых субъектами РФ и провинциями Канады. Исследуя важнейшие акты, закрепляющие понятие международных и внешнеэкономических связей, диссертант обращает внимание на тот факт, что ни Конституция РФ 1993 года, ни Конституционные Акты Канады не дают определения и расшифровки понятия «внешнеэкономические связи субъектов федерации». В этой связи формулируется универсальное определение рассматриваемого явления, выявляется его правовая природа. В диссертации также даются разъяснения по вопросу разделения связей на международные и внешнеэкономические.

Автор обосновывает, что осуществление субъектами федерации (РФ и Канады) внешнеэкономических связей имеет ключевое значение при реализации концепции внешней политики государства, которое может быть раскрыто через следующие положения: 1) предоставление субъектам федерации права на осуществление внешнеэкономических связей и их активная вовлеченность в данный вид деятельности содействуют развитию и реализации экономического потенциала как самих субъектов, так и федерации в целом; 2) осуществление внешнеэкономических связей субъектами федерации выступает одним из путей решения социально-экономических проблем регионов и государства; 3) сотрудничество субъектов федерации с иностранными партнерами обеспечивает расширение возможностей и направлений развития субъектов и способствует возникновению новых форм взаимодействия, внешнеэкономические связи становятся более разнообразными; 4) реализация субъектами федерации заложенного экономического потенциала является первостепенным фактором увеличения благосостояния региона и повышения уровня жизни населения данного субъекта, следовательно, ведёт к наиболее полной реализации гарантированных Конституцией социально-экономических прав человека и гражданина.

Автор приходит к выводу о том, что абстрактность конституционных норм требует урегулирования вопроса определения внешнеэкономических связей на уровне закона во избежание неадекватного толкования конституционных норм. Делаются предложения по внесению изменений в ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ» от 04.01.1999 г.

Во втором параграфе «История возникновения и развития права на осуществление внешнеэкономических связей у субъектов Российской Федерации и провинций Канады» рассматривается историческое развитие права субъектов Российской Федерации (подпункт 1.2.1 - Генезис права субъектов Российской Федерации на осуществление внешнеэкономических связей) и провинций Канады (подпункт 1.2.2 - Особенности эволюции права осуществления внешнеэкономических связей провинциями Канады) на осуществление внешнеэкономических связей и его нормативно-правовое и прецедентное регулирование.

Автор отмечает, что в отличие от Канадской федерации в России вплоть до подписания в марте 1992 года Федеративного договора и принятия в декабре 1993 года Конституции Российской Федерации говорить о существовании подлинно федеративных отношений не приходится.

Рассматривая СССР, автор исследует Конституцию 1936 года и 1977 года, по которым союзные республики в составе СССР имели право осуществлять внешние политические и экономические связи. Юридически союзная Конституция создала условия для установления международной правосубъектности республик, предусмотрев небывало широкие для федераций права субъектов. Однако суверенитет республик в области международных отношений был ограничен компетенцией Союза.

Анализируя опыт РСФСР диссертант заключает, что составные части РСФСР лишь формально могли быть признаны субъектами федеративного государства. До преобразования РСФСР в Российскую Федерацию ни один из её регионов не имел опыта в самостоятельном налаживании и развитии внешнеэкономических связей.

Если Конституция РСФСР 1918 года лишь в трёх статьях в общих чертах регулировала проблему автономии9, то в Конституции 1925 года ей посвящена специальная глава. Конституция определила формы автономии – автономную республику и автономную область. В ней в общих чертах определялся их государственный механизм и вопросы компетенции. Согласно Конституции РСФСР 1925 года ограничивался круг полномочий верховных органов республики. Союзным органам были переданы внешние сношения10.

Конституции РСФСР 1925 и 193711 гг. не включали вопросы внешних (международных) связей. В Конституцию РСФСР 1978 года12 была включена глава 4 «Внешнеполитическая деятельность и защита социалистического Отечества». Отмечалось, что ведению РСФСР подлежит представительство РСФСР в международных отношениях. В конституциях автономных республик в их полномочия не были включены вопросы осуществления ими международных связей.

Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года подтвердила необходимость существенного расширения прав всех входящих в состав РСФСР государственных образований.

Анализ указанных Конституций Российского государства позволил сделать вывод о том, что на протяжении многих лет сфера внешнеэкономических отношений была монополией государства. Первые шаги субъектов РФ на международной арене появились в середине 60-х годов с заключением соглашений о побратимских связях с городами ближайших зарубежных регионов, созданием ассоциаций дружбы.

После распада СССР и последовавшей за ним либерализацией внешнеэкономической деятельности 90-х годов субъекты РФ впервые получили возможность самостоятельного и непосредственного выхода на международный рынок, осуществления международных связей в рамках, установленных федеральным законодательством, договорами и соглашениями о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её регионами.

Исследуя генезис такого явления как осуществление провинциями Канады внешнеэкономических связей, автор замечает, что Канада как государство возникла в итоге переговоров с Лондоном четырех колоний Великобритании в Северной Америке, выступавших совместно. По итогам Лондонской конференции в 1867 году был подготовлен проект Акта о союзе Канады, Новой Шотландии и Нью-Брансуика (Акт о Британской Северной Америке), провозгласивший создание Доминиона Канада на основе объединения в федеративный союз колониальных владений Великобритании в Северной Америке. Исходя из комплексного анализа норм данного Акта 1867 г., следует сделать вывод, что Канада являлась фактически федеративным образованием. В основе акта лежал принцип, которым порывалась окончательная связь провинций с метрополией; отныне эта связь могла существовать только между федерацией, как единым целым, и метрополией.

Автор проанализировал два документа, составляющих Конституцию Канады, для прослеживания развития института внешнеэкономических связей провинций Канады: Акта о Британской Северной Америке, или Конституционный Акт 1867 г., и Акта о Канаде 1982 г.13. После принятия последнего английским Парламентом в 1982 г. Канада официально получила собственную Конституцию. Основное значение Акта о Канаде 1982 г. для развития конституционно-правового статуса провинций заключалось в том, что он закрепил государственный суверенитет Канады и узаконил факт приобретения Канадой окончательной независимости от Великобритании.

В связи со спецификой исторического развития Канадской Федерации, диссертантом делается вывод о том, что её внешняя политика не имеет давних традиций. Более того, если в Конституциях Российского государства разных периодов вопрос регламентации деятельности субъектов Российского государства в области внешнеэкономических связей закреплялся, то Канада не имеет такого опыта. Поскольку с момента создания Канадской федерации была принята всего лишь по сути одна Конституция (включающая Конституционный Акт 1867 г. и Конституционный Акт 1982 г.), диссертационное исследование в большей степени посвящено выяснению характера деятельности Канады за рубежом в период с 1867 по настоящее время и причин создания департамента внешних дел, который осуществлял внешнеэкономические связи, несмотря на отсутствие конституционной базы в данной области.

Уже с первых лет существования федерации некоторые канадские провинции участвовали в международных контактах. Экономическое господство и политическое влияние Великобритании диктовало основное направление внешних сношений канадских провинций с иностранными государствами. Именно с Великобританией ряд канадских провинций начал свою деятельность на международной арене, а также с некоторыми близлежащими штатами США.

Обращается внимание, что Канада получила некоторую самостоятельность в области внешних отношений, но действительное право осуществлять внешнюю политику и экономику империи оставалось за правительством метрополии. Формально Канаде было предоставлено право на проведение внешнеполитического курса в 1931 г. по Вестминстерскому статуту, фактически – лишь по окончании Второй мировой войны.

Увеличение международной, и в особенности внешнеэкономической, активности канадских провинций стало причиной создания в 1967 году в МИДе Канады специального федерально-провинциального координационного отдела, главной задачей которого стало поддержание связей с провинциями, содействие развитию их законной внешнеэкономической деятельности в соответствии с единой внешней политикой Канады. Со временем в провинциях также возникли различные институты, которые осуществляли внешние сношения.

На основе проделанного анализа диссертант заключает, что Россия и Канада прошли разный путь в вопросе формирования и закрепления в нормах закона права субъектов обеих федераций на осуществление внешнеэкономических связей. С самого момента своего образования Канада не являлась независимым суверенным государством, и стала таковым лишь с принятием Конституционного Акта 1982 г. Тем не менее, этот факт никак не сказался на фактической активности канадских провинций. Россия никогда не являлась колонией какой-либо метрополии и изначально основывалась и развивалась как самостоятельное государство. Федерацией Россия стала позже, чем Канада – в начале 20 века. Однако многие факторы оказали влияние, и не всегда положительное, на становление института осуществления внешнеэкономических связей субъектами. В полной мере данный институт все же стал развиваться только после распада СССР и принятия Конституции РФ 1993 г.

Вторая глава работы «Правовое регулирование внешнеэкономических связей субъектов в Российской Федерации и провинций в Канаде», объединяющая два параграфа, посвящена анализу конституционно-правовых основ осуществления внешнеэкономических связей субъектами Российской Федерации и провинциями Канады, исследованию материалов судебной правоприменительной практики, определению и исследованию правовых принципов осуществления связей в данной сфере.

В первом параграфе «Конституционно-правовые основы внешнеэкономических связей, осуществляемых субъектами Российской Федерацией» объектом исследования выступают конституционные и иные источники конституционного права, закрепляющие за субъектами Российской Федерации право осуществлять внешнеэкономические связи.

В диссертационном исследовании отмечается, что правовые основы осуществления субъектами Российской Федерации внешнеэкономических связей невозможно рассматривать изолировано от закреплённых Конституцией Российской Федерации основ федеративного государственного устройства.

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ большинство вопросов внешней политики отнесено к сфере исключительного ведения федерального центра. К сфере совместного ведения ст. 72 отнесены координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации и выполнение международных договоров РФ14. Конституция Российской Федерации не закрепляет и не признает международную правосубъектность субъектов РФ, не содержит детального описания полномочий субъектов Федерации во внешнеэкономической деятельности.

Автор обозначил правовое поле, в рамках которого Российская Федерация и её субъекты реализуют свои полномочия по предметам совместного ведения в части осуществления внешнеэкономических связей. Федерация и ее субъекты действуют, реализуют свои полномочия с учетом воли и интересов друг друга, с использованием институтов, процедур, механизмов согласования своих действий. Идет непрерывный процесс согласованной законодательной и иной нормотворческой деятельности Федерации и ее субъектов.

Законодатель применяет дифференцированную терминологию, не устанавливающую содержательной разницы между внешнеэкономическими отношениями и связями. Подчеркивается, что подобная дифференциация указанных понятий свидетельствует о намерении законодателя изначально определить, что подобные отношения – это исключительная компетенция Федерации, а субъекты осуществляют лишь связи.

Автор обосновывает тезис о том, что «внешнеэкономические связи» - это самостоятельный термин, но, несмотря на это в ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ» от 04.01.1999 года № 4-ФЗ15 содержится лишь общее определение международных и внешнеэкономических связей. Законодательная трактовка рассматриваемого понятия свидетельствует о намерении законодателя выделить внешнеэкономические связи из международных, подчеркнув тем самым значительный удельный вес связей внешнеэкономического характера в общей совокупности международных связей субъектов РФ с зарубежными партнерами. Диссертанту видится важным на законодательном уровне дать каждому понятию свое определение.

Второй параграф «Современное нормативное и прецедентное регулирование внешнеэкономических связей провинций Канады» посвящен исследованию особенностей конституционно-правового регулирования отношений, возникающих при осуществлении канадскими провинциями внешнеэкономических связей, активность которых объясняется высоким уровнем децентрализации.

Показаны роль и значение писаной некодифицированной Конституции Канады в распределении полномочий во внешнеэкономической сфере между федерацией и провинциями Канады. Делается вывод об отсутствии в ней упоминания о полномочиях на международной арене, что, по убеждению диссертанта, служит источником конституционных разногласий, которые ещё не удалось устранить ни путём судебных решений, ни в результате развития конституционной практики.

На первый план автор выводит проблему распределения внешнеэкономической компетенции между центральными органами власти и субъектами Канадской федерации. Принадлежность Канады к англо-саксонской системе права, а также тот факт, что внутреннее законодательство Канада в решении вопроса предоставления провинциям права осуществлять внешнеэкономические связи в значительной степени основывается не на чётко изложенных положениях писаной Конституции, заставили автора уделить особое внимание таким источникам, как юридические прецеденты, то есть толкования Акта о Британской Северной Америке в решениях различных судебных инстанций, которые по мнению многих исследователей имеют основополагающее значение в канадской правовой системе16.

Диссертантом рассмотрены и проанализированы около десятка важнейших судебных прецедентов Судебного комитета Тайного Совета Великобритании и Верховного Суда Канады, принятые в течение предыдущего столетия, показаны их огромная роль и значение в регламентации разграничения полномочий между федерацией и провинциями. На основании проведенного исследования в данном параграфе сделаны следующие выводы:

ст. 132 Конституции Канады 1982 г., посвященная договорным обязательствам, вытекающим в том числе международных экономических договоров, применяется только к обязательствам по договорам Британской Империи. Её положения не содержат упоминания о праве федерации Канады заключать международные экономические договоры. Таким образом, данная статья косвенно, но наделяет таким правом как Канаду, так и её провинции;