Местное самоуправление: ресурс самоорганизации гражданского общества в россии

На правах рукописи

Шаповалова Анна Михайловна

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ:

РЕСУРС САМООРГАНИЗАЦИИ ГРАЖДАНСКОГО

ОБЩЕСТВА В РОССИИ

22.00.08 – Социология управления

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата социологических наук

Ростов-на-Дону – 2007

Диссертация выполнена в ГОУ ВПО «Южный федеральный университет», в Институте по переподготовке и повышению квалификации преподавателей гуманитарных и социальных наук

на кафедре социологии, политологии и права

Научный руководитель: доктор социологических наук, профессор

Попов Александр Васильевич

Официальные оппоненты: доктор социологических наук, профессор

Самыгин Сергей Иванович

доктор социологических наук, профессор

Сологуб Владимир Антонович

Ведущая организация: Южный научный центр

Российской академии наук

Защита состоится 16 февраля 2007 г. в 13 часов на заседании диссертационного совета Д 212.208.01. по философским и социологическим наукам в ГОУ ВПО «Южный федеральный университет» (344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 160, ИППК ЮФУ, ауд. 34).

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке ГОУ ВПО «Южный федеральный университет» (3444006, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 148).

Автореферат разослан «___» января 2007 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета М.Б. Маринов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Весь пафос социально-экономических преобразований, проводимых в России в последнее время, связан со стремлением создать процветающее свободное общество, в котором личность располагает широкими возможностями для самореализации. Одной из причин неудач российских демократических преобразований является слабое развитие структур гражданского общества. Такое общество может выступить равным партнером государства, добиваясь правового и отзывчивого к предпочтениям и ожиданиям граждан характера его деятельности. Однако в ходе реформ граждане страны выступили как объект регулирования, управления, т.е. как объект воздействия, а вовсе не как субъект, способный к самоорганизации; инициатива граждан не рассматривалась как значимая социальная сила, способная влиять на процесс модернизации общества. Поэтому проблематика становления постсоветского гражданского общества, находящегося сегодня в центре внимания социологов многих стран, приобретает особую актуальность для академического сообщества России. Подвергается обсуждению как принципиальная возможность, так и специфика формирования гражданского общества в нашей стране. На решение этих проблем направлена реформа местного самоуправления в Российской Федерации.

Однако многочисленные исследования отмечают низкий уровень участия граждан в решении как насущных житейских проблем, так и государственных, политических. Поэтому актуальным является вопрос о формах вовлечения граждан в политику и управление, формах проявления гражданами своей инициативы и об использовании этих форм для самоорганизации.

Актуальность диссертационного исследования связана также с нерешенностью и проблемностью характера многих вопросов местного самоуправления как правового и государственного характера, так и общефилософского и социологического. Следует особо отметить, что если проблемам правового, экономического и политического характера в теории местного самоуправления уделяется большое внимание, то социальные аспекты развития данного института изучены недостаточно. Однако без местного самоуправления как социального института невозможно сформировать гражданское общество, повысить социальную активность граждан, наиболее полно выразить и защитить интересы местного сообщества.

Сегодня в России проводятся значительные социальные реформы и делаются важные шаги к социальному развитию демократического гражданского общества, но неполнота, незавершенность, фрагментарность становления самоуправления позволяют вполне обоснованно утверждать, что оно является зависимым от госуправления, политически несамостоятельным и перспективы его весьма сомнительны, если говорить о реальном, а не формальном участии граждан в выражении, принятии и исполнении социально значимых решений.

В связи с этим одной из конечных целей построения демократического общества в России должно стать создание системы взаимодействия институтов самоорганизации граждан, местного самоуправления и государственной власти, которая должна обеспечить: улучшение условий жизни населения; обретение гражданами навыков демократического взаимодействия с органами местного самоуправления, а также навыков общественного контроля за эффективностью их деятельности; устойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований. Все это определяет актуальность темы исследования, ее практическую и научную значимость.

Степень научной разработанности темы. В современной научной литературе существуют различные под­ходы к пониманию сущности местного самоуправления. Г.М. Барабашев и другие считают, что местное самоуправление – это власть граждан в делах местного значения, осуществляемая ими непосредственно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральных и региональных властей1. По мнению И.Н. Гомерова, С.Н. Шевердина, для того чтобы понять суть местного самоуправления, необходи­мо различать два способа участия граждан в управлении местными делами: непосредственное и опосредованное2. О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев утверждают, что местное самоуправление – это не только область гражданской са­мостоятельности и общественной активности населения, но и специ­фический уровень власти, организационные формы которой опреде­ляются населением муниципального образования самостоятельно3.

Отмечая противоречия и несовершенство российской системы местного самоуправления, авторы предлагают свои собственные «эталоны» и модели организации местного самоуправления в России. По мнению Л.В. Гильченко, формированию эффективной сис­темы местного самоуправления в нашей стране препятствует отсутст­вие на федеральном уровне единой общегосударственной концепции реформирования местной власти на принципах самоуправления4, а Н.А. Емельянов обращает внимание на низкий уровень политической культуры населения5. С точки зрения А. Воронина, оптималь­ной для России является модель с сильной государственной властью на уровне федерации. Подобная модель помогла бы преодолеть ре­гиональный сепаратизм, поскольку в единстве государства заинтере­сованы органы местного самоуправления и федеральная власть6.

В научном дискурсе предметом обсуждения является вопрос о взаимодействии местного самоуправления с органами государствен­ной власти. Так, П.П. Сергун считает, что, несмотря на самостоятель­ность местного самоуправления, оно не должно выходить из-под кон­троля государства, а в ст. 12 Конституции Российской Федерации не­обходимо внести дополнение о большом влиянии государства на по­литику местного самоуправления. М.В. Баглай полагает, что местное самоуправление по своей природе является частью государственной власти7. С.А. Авакьян8 высказывает мнение, что самоуправление сочетает в себе два начала: с одной стороны, государственный тип самоуправления, с другой – общественное самоуправление. А.Н. Буров9 отмечает, что оптимальная модель взаимоотношений государственных и самоуправленческих начал еще не выработана и можно говорить лишь о более или менее обозначившихся тенденциях. Также эти вопросы затрагивались в работах Л.И. Абалкина, Э.М. Андреева, Ю.Г. Волкова, А. Дементьева, А.В. Дмитриева, Е.И. Дулимова, Г.П. Зинченко, В.Г. Игнатова, Д.Н. Козака, Г.П. Лощилова, А.В. Понеделкова, А.В. Попова, Е.В. Морозовой, В.В. Рудого, С.И. Самыгина, В.А. Сологуба, Н.С. Слепцова, Ю.А. Тихомирова, Ж.Т. Тощенко, Д.Ю. Шапсугова, В.Н. Шевелева и др.

В целом, по вопросу о взаимоотношении государственной вла­сти и местного самоуправления существуют две точки зрения. Суть первой из них составляет представление о необходимости «вплете­ния» местного самоуправления в систему государственного управле­ния, второй – представление о самостоятельности и независимости местного самоуправления по отношению к этой системе.

Исследователи анализируют также социальные аспекты органи­зации местного самоуправления. При этом население, проживающее в определенном муниципальном образовании, признается местным со­обществом, имеющим самое полное и непосредственное право на ме­стное самоуправление. В связи с этим В.Г. Игнатов рассматривает ме­стное самоуправление как фактический институт управления мест­ным сообществом, учрежденный государством, но действующий са­мостоятельно от государственных организаций в пределах установ­ленных законом полномочий10. Попытки анализа соци­альных процессов российского общества предпринимались в работах Э.М. Андреева, А.Г. Зарубина, О.И. Ожерельева, Н. Казанцева.

В настоящее время одна из популярных тем в научной литературе – проблема специфики местного самоуправления. Одни исследователи считают, что местное самоуправление яв­ляется средой формирования гражданской инициативы, это стратеги­ческий, долгосрочный инструментальный механизм развития гражданского общества в России. Самоуправ­ление как механизм взаимодействия общества и власти включает в себя в качестве составляющей функцию формирования гражданского общества, которая приобретает свое конкретное содержание в соот­ветствии со степенью активности граждан и их групп, некоммерче­ских организаций, местных отделений политических партий и других организаций11. Другие утверждают: «Местное самоуправление – это фак­тический институт управления местным сообществом, учрежденный государством, но действующий самостоятельно от государственных организаций в пределах установленных законом полномочий. Местное самоуправление, будучи формой публичной власти, несет в себе политический аспект. Его на­значение – выражать и защищать интересы данного сообщества, ре­гулировать взаимоотношения между различными социальными слоя­ми и группами, а также другими сообществами и государством»12. Эти вопросы затрагивались в работах А.Е. Балобанова, А.И. Бобылева, Ф.М. Бородкина, О.И. Генисаретского, К.Ф. Зендрикова, Ф.Г. Карасева, Б. Краснова и др.

Значительный интерес к разработке проблем местного самоуправления проявляют экономисты, социологи, демографы, представители науки управления, а также практики, осуществляющие реформирование местного самоуправления городов (Ю.Н. Аксененко, В.Д. Гребенюк, В.Д. Демидов, В.Д. Катальников, В.И. Ресин, В.А. Сологуб, М.А. Фенева, М.А. Чернышев, И.А. Чичеров, С.И. Чурсин, С.И. Шило, А.Н. Широков, Е.А. Юшин и др.).

В научной литературе затрагиваются отдельные во­просы, связанные с изучением роли местного самоуправления в раз­витии институтов гражданского общества в современной России (В.Н. Немина, В.Г. Игнатов, В.А. Ачкасов, В.И. Васильев). При этом отмечается двойственность природы местного самоуправления, кото­рое выступает и как элемент государства, и как элемент гражданского общества. С одной стороны, оно напрямую связано с различными го­сударственными структурами, а с другой – является тем общественным институтом, который характеризует уровень развития социума и демонстрирует возможности самоорганизации граждан13. В целом, в настоящее время научное сообщество солидаризируется в том, что местное самоуправление – это одновременно и уровень публичной власти, и институт гражданского общества, и способ реализации об­щегосударственных задач.

Для разработки данной темы важным стал анализ мирового опыта по формированию и функционированию различных систем местного самоуправления. Интерес представляют работы современных французских социологов: Ж-П. Вольфа, Ги. Жала-бера, Р. Ледру, М. Баззанда и М. Ронсело. Авто­ры рассматривают широкий спектр проблем, связанных с местным самоуправлением и местной муниципальной вла­стью. Они анализируют эволюцию этих общественных инсти­тутов, рассматривают их влияние на городское и общинное развитие, размышляют над переменами в этой области, обусловленными появлением новых частных факторов и интере­сов в публичном секторе. Также среди исследований зарубежных авторов, раскрывающих проблемы местной власти, можно назвать работы Ф. Веклера «Пути развития местных органов самоуправления. Зарубежный опыт». (М. 1996), П. Кармайкла «Местные органы власти: теория и практика. Государственная служба». (М. 1996), И. Береца «Совершенствование организации и функционирование системы местного самоуправления». (М. 1996), И. Надь, Ш. Бочи «Организационные и кадровые проблемы местных органов управления». (Мюнхен. 1995), Ф. Мензинг, Г. Нагельшмитц «Без городов не организовать государственно-коммунальное самоуправление в ФРГ». (Бонн. 1994) и др.

В настоящее время накоплен достаточный опыт специализированных исследований по отдельным проблемам местного самоуправления. Однако обращает на себя внимание недостаточность изучения проблем местного самоуправления с позиций социологии управления, что и определяет теоретическую и практическую актуальность данного диссертационного исследования.

Цель диссертационного исследования – выявление форм взаимодействия местного самоуправления и институтов самоорганизации граждан в процессе формирования гражданского общества в Российской Федерации.

Для реализации цели определены следующие задачи:

• проанализировать концепции и традиции российского местного самоуправления и территориальных форм самоорганизации граждан;
• выявить динамику изменения статуса и функций местного самоуправления в Российской Федерации;
• рассмотреть зарубежный опыт формирования самоуправленческих структур с тем, чтобы определить возможность и границы применения его в целом или отдельных его элементов для трансформации российской модели местного самоуправления;
• проанализировать новые тенденции и риски, возникающие в ходе взаимоотношений органов местного самоуправления с государственным управлением;
• выявить формы самоорганизации граждан, предпосылки и условия эффективности их работы по взаимодействию с органами местного самоуправления;
• исследовать формирование взаимоотношений институтов гражданского общества и местного самоуправления в условиях проведения муниципально-правовой реформы.

Объектом исследования является местное самоуправление в России.

Предмет исследования – выявление места самоорганизации граждан в системе местного самоуправления при формировании гражданского общества в России.

Теоретико-методологическую основу исследования составили труды теоретиков гражданского общества и местного самоуправления: А.Н. Бурова, С.А. Авакьяна, В.Г. Игнатова, В.И. Васильева. В основу исследования легли логический и дедуктивный методы, системный подход, которые позволили с использованием социологических данных проследить динамические процессы и явления, ставшие определяющими в общественно-политическом развитии государства и общества, выявить и исследовать происходящие изменения в политике и практике решения проблем, связанных с местным самоуправлением и самоорганизацией граждан; проанализировать формирование политики Российского государства и общественного мнения в условиях социально-экономических реформ. Применялись такие методы научного исследования, как сравнительно-правовой, функционально-структурный, социально-психологический. При выполнении этой работы применялись институциональный и программно-целевой подходы.

Эмпирическая база работы. Исследование потребовало обращения к нормативно-правовым документам законодательных и исполнительных органов власти, как федерального, так и регионального уровней. Автором изучены постановления Правительства РФ и указы Президента РФ, касающиеся темы исследования, а также Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», нормативно-правовые акты по проблеме Ростовской области и других субъектов РФ. Исследовались зарубежное законодательство и международно-правовые акты, дореволюционное российское законодательство и нормативные правовые акты советского периода российской истории, статистические и социологические данные, материалы практики ассоциаций (союзов) и объединений граждан.

Был проведен вторичный анализ социологических исследований и иных аналитических материалов, включая находящиеся в Интернете по проблематике местного самоуправления и формирования гражданского общества, ИСПИ РАН, Института социологии РАН, СКАГС и др. Использовались также материалы социологических исследований по ЮФО, проводимых с участием автора ЦСРИиП ИППК РГУ и ИСПИ РАН в 2003 – 2006 гг., в том числе по гранту Всемирного банка «Оценка качества и доступности социальных услуг органов государственной власти, местного самоуправления и бюджетных учреждений в субъектах Южного федерального округа» (2006 г.).

Научная новизна диссертационного исследования заключается в уточнении проблемы исследования общетеоретических проблем и практических задач взаимодействия местного самоуправления и самоорганизации граждан в процессе становления гражданского общества.

К результатам исследования, обладающим признаками научной новизны, относятся следующие: