Вобленко н. а.2 о местном самоуправлении и задачах экономической и других гуманитарных наук идея статьи появилась в процессе рецензирования одним из авторов

Вобленко С. В.1

Вобленко Н. А.2

О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ И ЗАДАЧАХ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ И ДРУГИХ ГУМАНИТАРНЫХ НАУК

Идея статьи появилась в процессе рецензирования одним из авторов авторефератов диссертаций на соискание ученой степени кандидата экономических наук по специальностям «Экономическая теория», «Финансы, денежное обращение и кредит», «Экономика и управление народным хозяйством», исследовавших проблемы местного самоуправления.

Задачи статьи:

1) обобщить недостатки диссертационных исследований,

2) сформулировать варианты актуальных направлений развития науки о местном самоуправлении, исходя из потребностей муниципальной практики.

1. Типичные недостатки диссертационных исследований

Выявлены два недостатка системного характера.

1. Низкое качество диссертационных исследований.

Около 30% диссертаций, судя по представленным авторефератам, трудно отнести к категории «научное исследование».

Например, попытайтесь понять, о чем идёт речь: «…Система управления инновационным климатом включает в себя совокупность действий муниципальных органов государственной власти по реализации стратегии управления инновационным развитием муниципальных структурных образований».

2. Соискатели зачастую не понимают, что такое местное самоуправление. Как правило, они отождествляют местное самоуправление с государством. Некоторые определяют его как «…форму самоорганизации граждан, обеспечивающую решение вопросов местного значения и исполнение нормативных актов органов государственной власти в пределах территории отдельных поселений…».

Одна из причин состоит в том, что соискатели не знают работ классиков местного самоуправления.

Выявлены четыре качественных недостатка.

1. Соискатели не знают законодательства о местном самоуправлении.

В исследуемой области экономисты должны знать и понимать законодательство не хуже юристов. Право – зеркало (модель) господствующих в обществе типичных политико-экономических представлений об исследуемом явлении. Право задаёт «внешние ограничения» для местного самоуправления, которые профессионал обязан учитывать при разработке своих рекомендаций.

Можно возразить, что законов написано слишком много. Допустим.

Но почему не прочесть, хотя бы, Конституцию РФ, ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»3, решения Конституционного Суда РФ? О местном самоуправлении принято не более 40 основополагающих постановлений и определений Конституционного Суда РФ, раскрывающих все актуальные проблемы местного самоуправления. Кстати, Конституционный Суд РФ пишет классическим экономическим языком.

Возьмем, например, положения Конституционного Суда РФ о природе, назначении и субъекте местного самоуправления4. Анализ этих положений показывает, что Конституционный Суд РФ различает природу государства и природу местного самоуправления. Природа местного самоуправления (местной власти) – самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ВМЗ). Причём Конституционный Суд подчеркивает именно обязанность населения. Эта обязанность реализуется или в форме непосредственного участия граждан в решении ВМЗ, или через создаваемые ими органы самоуправления. Ведущую роль на местном уровне играют разнообразные способы непосредственного участия населения в решении ВМЗ5.

Переведём эти нормы в направления диссертационных исследований:

- Политико-экономические аспекты природы государственной власти и природы местного самоуправления и их отражение в законодательстве РФ: модель, признаки, проблемы и перспективы.

- Самостоятельность местного самоуправления как стандарт внутренней государственной политики.

Другим важнейшим источником информации и идей являются Европейская Хартия местного самоуправления и документы Комитета по местным и региональным властям Совета Европы (КМРВСЕ). Он ежегодно проводит мониторинг муниципальной практики всех стран, подписавших Хартию, обобщает её, готовит Доклад и принимает Рекомендации по улучшению применения положений Хартии.

Отсюда вытекают возможные направления диссертационных исследований:

- Формирование и развитие в Рекомендациях КМРВСЕ «европейской» модели местного самоуправления.

- Сравнительный анализ «европейской» и «российской» моделей местного самоуправления (по материалам решений Конституционного Суда РФ, Рекомендациям КМРВСЕ и Приложению 2 к Европейской Хартии местного самоуправления).

- «Принцип самоуправления»6 и «местное самоуправление»: понятия, их соотношение, роль в развитии конкурентоспособности страны.

2. Соискатели стремятся открыть что-то новое, «развить» и «дополнить», но не занимаются систематизацией и анализом уже имеющегося опыта.

Чаще всего «достаётся» методологии. Но что такое «методология» (и методология чего конкретно) в работах не поясняется.

Если уж «развивать методологию», почему бы не взять актуальную с точки зрения повышения конкурентоспособности России тему «Сравнительный анализ особенностей развития национальных моделей местного самоуправления России и Украины (или России и Казахстана, или России и стран Балтии»7.

Есть и другие достойные темы. В местном самоуправлении современной России остро стоит проблема описания, систематизации, классификации и осмысления образцов «хорошей практики». Направления систематизации могут быть разными.

Например, правовые акты большинства субъектов РФ и муниципалитетов о частно-государственном (частно-общественном) партнёрстве дальше договоров аренды и концессии не идут. Но видов частно-общественного партнерства больше.

При выборе той или иной формы партнерства необходимо также оценить условия оптимальности и критерии её применимости. Похожую работу проделал Всемирный банк (2004), но её пора переосмыслить с точки зрения современных задач. Отсюда и тема диссертации: «Частно-общественное партнёрство как один из способов предоставления публичных услуг: природа, виды, формы, критерии эффективности (по материалам российской практики)».

3. Политкорректность. Соискатели берутся лишь за «политически нейтральные» темы, что нарушает принцип научной объективности и полноты исследования.

Так, ряд диссертаций посвящен разработке сбалансированных показателей эффективности управления муниципальными финансами. Но за скобками формул остаётся один «незначительный» факт: в условиях тотального «планового дефицита» местных бюджетов эти показатели для муниципалов не имеют экономического смысла, а их применение является поводом для государственного вмешательства в собственную компетенцию местного самоуправления.

Представьте, что вам нужно оплатить обязательства на 100 рублей, а источники «собственных» доходов (оставим тонкости трактовки этой категории в Бюджетном Кодексе РФ) дают лишь 5–15% требуемой суммы. Остальное - внешние поступления, которые от вас не зависят. Добавьте к этому, что цены на подавляющую часть товаров, работ и услуг, предоставляемых муниципальными организациями, вы не устанавливаете. А ещё вспомните, что значительное число норм и нормативов тоже устанавливается «за пределами» муниципалитета. И не забудьте, что Госдума и Правительство РФ раз в 2–3 месяца меняют состав ваших полномочий и предметов ведения. Можно ли всерьёз говорить о «сбалансированных» показателях эффективности управления муниципальными финансами?

А ведь в рамках экономической теории описанная ситуация может быть рассмотрена с неожиданной точки зрения.

Местное самоуправление является «открытой» по отношению к внешней среде (здесь – нормы и правила, установленные государством) системой. Меняя условия функционирования местных сообществ, государство заставляет их искать наиболее эффективные методы управления. И местное самоуправление становится источником инноваций.

Пример – создание системы земельного кадастра. Первыми работу начали в 1990-х муниципальные образования (Рязань, Тверь, Великий Новгород, Иркутск), чтобы восполнить нехватку денег в бюджете. За 10 лет, частично на гранты, частично на свои средства, муниципалитеты России адаптировали канадскую и европейские модели земельного кадастра к российским условиям, создали базу данных по земельным участкам, подготовили кадры специалистов. И тут государство осознало важность земельного учёта, объявило его своим «приоритетом», и безвозмездно изъяло у муниципалитетов базы данных, специалистов, технику и технологию учёта.

Ещё пример. Идеология «точек роста» и «зон приоритетного развития»8 появилась в 1991–1992 гг. как стихийная реакция местных властей на недостаток бюджетных средств. Но в 2005 г. приняли ФЗ «Об особых экономических зонах», по которому решение об их создании стало исключительным полномочием федерального центра. И за следующую пару лет вся активность на местах тихо умерла.

Согласитесь, уместными выглядят темы диссертации «Инновации как производная от самостоятельности местного самоуправления», или «Конкурентоспособность страны и самостоятельность местного самоуправления».

4. Оформление результатов исследования.

4.1. Любое исследование исходит из заранее принятых предпосылок (ограничений). Описать предпосылки – обязанность и свидетельство профессионализма соискателя.

Придирки рецензента? Тогда вернёмся к рассмотрению примера позиции «чистого финансиста». Пусть тема диссертации – «Система сбалансированных показателей эффективности управления муниципальными доходами» (совпадение с названием конкретной диссертации – случайность).

Во введении написано: Предпосылкой исследования является абстрагирование от следующих факторов:

- существенное и непрогнозируемое изменение состава предметов ведения и полномочий органов самоуправления федеральными законами (с октября 2003 г. ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ изменялся 64 раза, иногда по 6–9 раз в год!),

- до 80–95% доходов поступают из внешних источников, правила принятия решений о назначении этих доходов непрозрачны,

- регулярное принятие федеральных законов, нарушающих право муниципального образования самостоятельно распоряжаться своим имуществом и обязывающих, вопреки прямому запрету Конституционного Суда РФ, безвозмездно передавать его в государственную собственность или, наоборот, принимать его из государственной собственности в муниципальную,

- отсутствие у органов местного самоуправления права устанавливать тарифы на 90% товаров и услуг организаций коммунального комплекса.

А стоит ли при таких предпосылках исследования вообще тратить время на разработку заявленной темы?

4.2. Ясность изложения.

Попытайтесь понять, что здесь написано: «Вместе с тем специфичность свойств муниципальных услуг определяет масштабность маркетинговой деятельности по сфере действия при преимуществах длительности периода оказания услуг, сравнительной стабильности условий, а потому привлекательности для предпринимателей, рассчитывающих получить прибыль от экономии на масштабах оказания услуг или объемах производства при наименьших предпосылках риска».

Таким (и похуже) языком изложено до 40% отрецензированных авторефератов.

Формальность и занудство рецензента? Ведь можно же догадаться с третьей попытки, о чём идет речь. Ну, тогда представьте, что это нормативный акт под названием «О мониторинге предоставления муниципальных услуг». Вам лично надо его выполнить, а за неисполнение наказывают вплоть до уголовной ответственности. Как теперь Вы оцените требование понятности изложения?

2. Актуальные направления развития науки о местном самоуправлении
   (в порядке постановки вопроса)
   1. «Достройка» экономической теории до уровня местного самоуправления.

В экономической теории отработана цепочка категорий «рынок – дефекты рынка – государственный сектор (как реакция на дефекты рынка) – оценка эффективности государства». Обоснованы необходимость и роль государства, формы и степень вмешательства государства в экономику. Здесь понятие «государство» используется как синоним термина «публичная власть». А в международной же практике публичная власть представлена, как минимум, двумя видами – государственная власть и местная негосударственная публичная власть (местное самоуправление).

Правомерно предположить, что если «государство» возникает как реакция на дефекты рынка, то «местное самоуправление» возникает как реакция на «дефекты» государства. Тут появляется ряд теоретических проблем:

- природа и назначение местного самоуправления;

- субъект местного самоуправления, его потребности (интерес) и механизм принятия решения о распределении ресурсов для удовлетворения потребностей,

- механизм функционирования местного самоуправления, в т.ч. оптимальные границы самоуправляемых сообществ, распределение ресурсов между государством и муниципалитетами, критерии эффективности деятельности местных сообществ,

- «пределы полномочий» государственной власти и «пределы полномочий» местного самоуправления.

Отсюда вытекает актуальная задача – доработка теоретического курса «Экономика общественного сектора» с включением разделов, посвященных местному самоуправлению. При этом требуется изложение курса языком, доступным большинству государственных и муниципальных служащих, исходя из того, что знание и понимание экономических законов им нужны так же, как знание и понимание законов юридических.

Предложения сведены в таблицу 1.

Таблица 1. Особенности подхода к изложению экономических знаний
в учебниках для государственных и муниципальных служащих

Традиционное изложение	Предложения по изменению подхода
1. Изложение носит абстрактно-теоретический характер; материал требует углубленной экономической и математической подготовки, с трудом воспринимается практиками.	1.1. Изложение строить от практики государственного и муниципального управления, показывая, как постулаты экономической теории отражаются в нормах законодательства и методах управления. 1.2. Предпочтение отдать вербальному способу изложения материала, сократив применение математического аппарата и широко используя средства наглядности (графики, схемы, таблицы, рисунки).
2. Описание экономики общественного сектора ограничивается рамками «общей теории» государственного сектора: 1) анализ «дефектов» государства ограничивается общими положениями о деконцентрации и децентрализации власти; не раскрывается их связь с территориальной организацией государства и местным самоуправлением, с распределением полномочий по уровням власти и между органами власти; 2) факт существования местного самоуправления не анализируется, муниципальное звено экономики не рассматривается и не упоминается при анализе закономерностей функционирования государства; 3) часто «общественный» сектор отождествляется с «государственным», при этом «третий сектор» выпадает из рассмотрения.	Принципы территориальной организации государства выводятся из принципов предоставления общественных благ. 2.1. Показать связь между «дефектами» исполнения функций государства, деконцентрацией и децентрализацией полномочий по уровням его территориальной организации. Дать классификацию исторических форм деконцентрации и децентрализации. 2.2. Изучение государственного сектора дополнить анализом «муниципального звена»: - показать связь между реальной децентрализацией и федерализмом и доказать объективную необходимость местного самоуправления; - показать связь между эффективностью удовлетворения общественных потребностей и самостоятельностью местного самоуправления («теорема децентрализации»). 2.3. Дополнить рассмотрение «третьим сектором» – сектором негосударственных некоммерческих организаций (ННКО).
3. Традиционный подход не учитывает главную особенность деятельности власти: «можно лишь то, что прямо разрешено законом». Это не позволяет понять, как устанавливаются «рамки» деятельности власти и возникают «правовые границы» государственного сектора. И порождает иллюзию, что власть может выбирать сферу, методы действия и задачи для приложения сил.	Акцент сделать на правовые основы деятельности публичных органов власти, предприятий и учреждений, подчеркнув практическую связь права и экономики. Детально описать особенности «предметного состава» общественных благ (товаров, работ и услуг), предоставляемых населению РФ, особенности механизма установления бюджетного равновесия в РФ.
4. Традиционный подход сводит описание экономики общественного сектора к общественным финансам, поскольку государственный бюджет играет ведущую роль в реализации функций государства. Учебное изложение строится по схеме «общественный выбор – общественные расходы – общественные доходы – равновесие в общественном секторе (общественный бюджет)».	4.1. Показать экономический механизм в целом по схеме «система общественных благ – способы предоставления общественных благ – способы финансирования общественных благ – источники финансирования – способы балансирования спроса и предложения (общественный бюджет)». 4.2. Государственный сектор рассматривать в статике (функционирование) и в динамике (развитие), что позволит показать особенности различных источников финансирования предоставления общественных благ.