Влияние политического режима на трансформацию административно-территориального деления в российской федерации

На правах рукописи

Лебедева Елена Борисовна

ВЛИЯНИЕ ПОЛИТИЧЕСКОГО РЕЖИМА НА ТРАНСФОРМАЦИЮ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ДЕЛЕНИЯ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 23.00.02 – Политические институты, процессы и технологии

Автореферат диссертации

на соискание ученой степени

кандидата политических наук

Москва 2012

Работа выполнена на кафедре сравнительной политологии факультета политологии Московского государственного института (Университета) международных отношений Министерства иностранных дел Российской Федерации.

Научный руководитель: доктор политических наук, профессор

Бусыгина Ирина Марковна

Официальные оппоненты: доктор географических наук, профессор

кафедры социально-экономической географии зарубежных стран географического факультета

МГУ им. М.В. Ломоносова

Смирнягин Леонид Викторович

кандидат политических наук, доцент

кафедры теоретической и прикладной политологии факультета истории, политологии и права Историко-архивного института РГГУ

Борисов Николай Александрович

Ведущая организация: Пермский национальный государственный исследовательский университет

Защита состоится «___» ____________ 20 г. на заседании диссертационного совета по политическим наукам Д 209.002.02 Московского государственного институт международных отношений (Университета) МИД России в _________часов, ауд. _________

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке МГИМО (У) МИД России по адресу: 119454, г. Москва, пр-т Вернадского, 76. С авторефератом диссертации можно ознакомиться на сайте www.mgimo.ru.

Автореферат разослан «___» _____________ 20 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета Ю.А. Никитина

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. На сегодняшний день в мире насчитывается 193 государства1, которые различаются по социальным и экономическим характеристикам, по установленных в них политическим институтам и многим другим параметрам. Современные государства отличаются также сильной диверсификацией политических режимов, среди которых выделяются как «классические» демократические и авторитарные, так и гибридные политические режимы.

Из 193 государств 232 являются по формальным признакам федерациями, и если еще некоторое время назад считалось, что федерации могут успешно функционировать только в условиях демократического политического режима, то сегодня развитие федераций показывает, что демократический политический режим не обязательно совпадает с федеративной формой государственного устройства. На данный момент можно говорить о том, что из 23 современных федеративных государств, как минимум, в семи3 установились гибридные политические режимы. Современные федерации демонстрируют возможность функционирования и в условиях авторитарного политического режима, но подобные случаи крайне редки в мировой практике.

После Второй мировой войны в ряде федераций происходило изменение административно-территориального деления (уменьшение или увеличение количества субъектов), в то время как другие федеративные государства демонстрировали редкостную устойчивость своей структуры. В контексте осуществленных в 2000-е годы территориальных преобразований в Российской Федерации интересно проследить, какие факторы оказывали влияние на стабильность структуры федеративных государств, и что влияло на характер и последствия реформ в случае их осуществления.

Нужно заметить, что из шести случаев изменения структуры федерации, которые исследователями признаются значительными, только два произошли в государствах, политический режим которых можно охарактеризовать как либеральную демократию, при этом данные казусы демонстрируют единичные случаи изменения границ крайне небольшого числа субъектов. В то же время в четырех федеративных государствах, политические режимы которых можно охарактеризовать как гибридные, произошла кардинальная перекройка структуры федерации.

К данным четырем случаям относится и Россия, где также произошло существенное изменение структуры федеративного государства – на протяжении последних десяти лет было осуществлено 5 случаев слияния субъектов федерации - были объединены Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ, Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский АО, Красноярский край с Таймырским и Эвенкийским АО, Камчатская область и Корякский АО, Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ, при этом дискуссии о необходимости объединения ряда субъектов, в том числе Москвы и Московской области, Адыгеи и Краснодарского края, Алтайского края и Республики Алтай, Тюменской области с ХМАО и ЯНАО и ряда других регионов продолжаются и сегодня.

Изучение перспектив дальнейшего развития федерализма в России в свете возможного изменения политического курса в связи с президентскими выборами 2012 г. представляется крайне актуальным. Анализ российского и зарубежного опыта реформирования территориальной структуры в федерации позволит оценить эффективность осуществленных реформ и необходимость и целесообразность дальнейших преобразований.

Основную гипотезу исследования составляет тезис о существовании зависимости между характером политического режима и политикой трансформации административно-территориального деления в Российской Федерации. Сравнительный анализ современных федераций показывает, что гибридный политический режим открывает дополнительное «окно возможностей» для кардинальной трансформации структуры федеративного государства.

Ограничения подхода: на трансформацию административно-территориального деления помимо типа политического режима могут влиять и другие факторы, в том числе модель федеративных отношений в конкретной стране, история ее создания, возраст федерации и др. Однако фактор политического режима выступает главной переменной, определяющей характер трансформации, в том числе режим является главной объясняющей реформ в случае если процесс растянут во времени, либо охватывает всю систему.

В контексте выдвинутой гипотезы цель исследования заключается в анализе политики трансформации административно-территориального деления Российской Федерации в условиях гибридного режима.

Достижение данной цели предполагает решение следующих задач:

1) Анализ типов политических режимов современных федеративных государств, выявление особенностей политики трансформации АТД в зависимости от характеристик политического режима.

2) Анализ реформирования территориальной структуры федерации в Германии, Швейцарии, Индии и Нигерии и влияния режима на политику трансформации.

3) Анализ исторического опыта реформирования системы административно-территориального деления в России (в контексте разных типов политических режимов).

4) Анализ политики трансформации системы АТД в РФ на примере 5 случаев объединения субъектов федерации.

5) На этой основе верификация гипотезы о влиянии типа политического режима на политику трансформации административно-территориального деления в РФ.

В связи с этим объектом исследования является система административно-территориального деления в федеративном государстве. В свою очередь предмет исследования – политика трансформации административно-территориального деления в Российской Федерации. На сегодняшний день динамический аспект административно-территориального устройства федеративных государств и ключевые факторы, влияющие на политику трансформации АТД, мало изучены и представляют собой одно из перспективных исследовательских направлений в политической науке.

Теоретические основания исследования:

Изучение взаимосвязи типа политического режима и политики трансформации АТД в федеративных государствах предполагает использование нескольких теоретических подходов.

В работе использованы теории режимов4, с помощью которых выявлены основные характеристики различных типов политических режимов и концептуализировано понятие «гибридный политический режим», теории федерализма5, которые позволяют раскрыть понятие федеративного государства и выявить основные особенности функционирования федеративных государств. В исследовании также используется институциональный подход6, который позволяет проследить развитие политических институтов в анализируемых государствах и выявить влияние официальных институтов и неофициальных норм и правил игры на политику трансформации АТД в зарубежных федерациях и РФ. С помощью теории рационального выбора7 в работе проанализированы процессы принятия индивидуальных решений представителями федеральной и региональных политических элит в отношении политики административно-территориального деления.

Методологические основания исследования:

В работе были использованы следующие методы:

Компаративный метод, который позволил осуществить сравнение политики трансформации АТД в федеративных государствах, функционирующих в условиях разных политических режимов.

Исторический метод, с помощью которого было проанализировано развитие административно-территориального деления в России в исторической перспективе.

Метод кейс-стади, на основе которого была проанализирована зависимость между типом политического режима и политикой трансформации АТД на примере как зарубежных федераций, так и случаев объединения регионов в РФ.

Научная новизна данного исследования определяется тем, что оно представляет собой попытку изучения взаимосвязи типа политического режима и политики трансформации административно-территориального деления в федеративном государстве, что до настоящего времени не получило интерпретации в политической науке. К элементам научной новизны диссертационного исследования можно отнести следующие аспекты:

1. На основе теорий политических режимов выявлены особенности функционирования федеративных государств в условиях гибридного политического режима, определены ключевые факторы, которые могут оказывать влияние на реформирование территориальной структуры федерации.

2. Впервые в российской научной литературе осуществлен сравнительный анализ зарубежного опыта трансформации административно-территориального деления в федеративных государствах, доказана ключевая роль политического режима в характере трансформационных процессов.

3. В работе проведен сравнительный анализ всех случаев слияния субъектов в Российской Федерации на настоящий момент времени, выявлены сходства и различия в объединительных процессах, определено влияние предыдущего исторического опыта и режимных характеристик современной политической системы.

Степень научной разработанности темы. На сегодняшний день в политической науке отсутствуют исследования, посвященные роли политического режима в характере реформирования территориальной структуры как в зарубежных федеративных государствах, так и в Российской Федерации. В связи с этим для решения задач диссертационного исследования был изучен широкий спектр источников: нормативные правовые документы Российской Федерации, Индии, Нигерии, Швейцарии и Германии, а также работы зарубежных и отечественных ученых, результаты социологических исследований, материалы научных конференций и круглых столов, СМИ и специальные издания, сайты и форумы субъектов Российской Федерации. Весь массив использованных научных источников можно содержательно подразделить на пять групп:

1) Вопросы, связанные с влиянием типа политического режима на различные аспекты функционирования государств в целом и федераций в частности, изучаются широким кругом зарубежных и российских исследователей (Т. Карл, Ф. Шмиттер, Л. Даймонд, Р. Бова, Д. Кольер, С. Левицки, М. Макфол, А. Пшеворский, С. Липсет, Т. Карозерс, В. Меркель, А. Круассан, Р. Даль, И. Бусыгина, Н. Добрынин, М. Фарукшин, М. Миронюк, Х. Арендт и др.).8

2) Проблемам, связанным с изучением оптимального административно-территориального устройства в федерациях, посвящен ряд работ зарубежных исследователей федерализма, таких как Дж. Андерсон, Д. Элейзер, Дж. Лемко, М. Филиппов и др.9

3) Анализу политики трансформации административно-территориального деления в зарубежных федерациях на примере отдельных государств посвящены работы следующих авторов: И. Бусыгина, А. Саленко, Д. Колмогорова, А. Гевелинг, А. Влахова, С. Авраменко, Е. Сегал, Ю. Ваганов, Е. Глущенко, Р. Исмаилова, С. Лунев, Л. Алаев, В. Заикин, М. Галиуллин, Аньоха Самуэль Ч., Ст. Райт и др.10

4) Вопросы исторических особенностей развития административно-территориального деления в России изучаются в работах таких исследователей, как Р. Туровский, А. Пыжиков, Р. Исляев, М. Шишков, О. Шульгина, А. Усягин, А. Саломаткин, С. Тархов и др. 11

5) Для изучения политических и экономических процессов, проходящих в укрупняемых регионах РФ, особое значение имеют региональные СМИ и Интернет-источники. Кроме того, для выявления значимых особенностей регионального развития были использованы работы российских исследователей, в том числе В. Гельмана, Н. Зубаревич, О. Гаман-Голутвиной, Р. Туровского, Н. Лапиной, А. Чириковой, С. Рыженкова, С. Борисова, О. Крыштановской, И. Бусыгиной и др.12

Теоретическая и научно-практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая значимость работы определяется тем, что в ней предпринята одна из первых попыток использования теорий политических режимов для выявления и описания зависимости политики реформирования территориальной структуры федерации от выявляющихся на данный момент времени в федеративном государстве режимных характеристик политической системы. Сделанные выводы позволяют с новых позиций оценить опыт трансформации административно-территориального деления в Российской Федерации в 2000-е гг. Изучение обозначенной проблемы окажет влияние на понимание современных тенденций развития российского федерализма и позволит оценить перспективы возможных дальнейших преобразований.

Сделанная в исследовании попытка комплексного изучения процессов трансформации административно-территориального деления на основе зарубежного и российского опыта позволит осуществить значительное приращение общетеоретических знаний и эмпирического материала и сделать практические выводы.

Результаты исследования могут быть использованы в учебных курсах по сравнительной политологии, государственному и муниципальному управлению в России, а также включаться в программы обучения и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.

Апробация диссертационной работы. Основные положения и отдельные результаты исследования докладывались автором на международных и всероссийских научно-практических конференциях: «Россия и современный мир: проблемы политического развития» (г. Москва, 2009); «Стратегическое развитие современной России: проблемы и перспективы» (г. Волгоград, 2009).

Основные положения диссертации отражены в публикации автора в «Вестнике Пермского университета. Серия Политология», «Вестнике Адыгейского государственного университета», в журнале «Полис. Политические исследования» и в сборнике докладов Института международных исследований МГИМО (У) МИД России «Страны-гиганты: проблемы политической стабильности».

2. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении к работе обоснована актуальность темы исследования, сформулированы основная гипотеза, цели и задачи исследования, обозначены объект и предмет исследования, определены теоретические и методологические основания работы, обоснована научная новизна и рассмотрена степень научной проработанности тематики исследования, перечислены группы используемых источников, обоснована теоретическая и научно-практическая значимость диссертационной работы, рассказано об апробации результатов исследования, представлена структура работы.

Первая глава «Политика трансформации административно-территориального деления федеративных государств. Взаимосвязь с типом политического режима» посвящена рассмотрению типов политических режимов в современных федерациях и анализу влияния типа политического режима на реформы территориальной структуры.

В первом параграфе «Политические режимы федеративных государств» изучается понятие «политический режим», рассматриваются различные типологии политических режимов и определяются возможные типы политических режимов современных федераций.

Под политическим режимом в данном исследовании понимается определенное сочетание системы партий, способа голосования, одного или нескольких типов принятия решений, одной или нескольких групп давления».13 Существует большое количество разнообразных типологий политических режимов. Анализ различных типологий показывает, что наиболее часто исследователи выделяют либеральную демократию и несколько типов недемократических режимов. В дальнейшем, исходя из количества используемых переменных, недемократические режимы могут подразделяться на различные типы авторитарных, смешанных режимов и так называемых «демократий с прилагательными».

Хотя некоторые ученые достаточно категорично утверждают, что федерации могут успешно функционировать только в условиях либеральной демократии14, мы считаем, что федеративные государства могут вполне успешно функционировать и в условиях гибридного режима, и даже в рамках режимов, приближающихся по континууму «демократия – авторитаризм» к авторитаризму. Однако из современных федераций только ОАЭ представляет собой случай авторитарного федеративного государства, являясь при этом определенным историческим примером объединения нескольких авторитарных территорий в одно авторитарное государство. Учитывая общее количество федеративных государств, ОАЭ можно назвать, скорее, исключением из правил, которое представляет собой интересный объект для case study, но не оказывает принципиального воздействия на развитие федерализма в целом.

Тип политического режима оказывает значительное влияние на политику трансформации территориальной структуры. Федеративное государство, политический режим которого можно определить как либеральную демократию, будет, в отличие от федераций с гибридным режимом, характеризоваться стабильностью своей структуры. Это связано с тем, что органы государственной власти в демократических режимах не только де юре, но и де факто следуют всем заложенным в конституцию сложным законодательным процедурам, которые требуется осуществить для изменения структуры федерации. При гибридном политическом режиме законодательство в отношении изменения региональных границ также де юре может требовать сложных процедур согласования, но де факто недемократический политический режим позволяет их либо проигнорировать, либо соблюсти формально, не принимая в расчет мнение населения.