Делегирование властных полномочий регионам великобритании в контексте многоуровневого европейского управления

Каракчиев Петр Олегович

«ДЕЛЕГИРОВАНИЕ ВЛАСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ РЕГИОНАМ ВЕЛИКОБРИТАНИИ В КОНТЕКСТЕ МНОГОУРОВНЕВОГО ЕВРОПЕЙСКОГО УПРАВЛЕНИЯ»

23.00.04

Политические науки

Д 209.002.02

Московский Государственный Институт Международных Отношений (Университет) МИД России

119454, г. Москва, пр-т Вернадского, д. 76

E-mail: sovet1@mgimo.ru

Предполагаемая дата защиты – 27 сентября с.г.

Автореферат

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ (УНИВЕРСИТЕТ) МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ МИД РОССИИ

На правах рукописи

Каракчиев Петр Олегович

ДЕЛЕГИРОВАНИЕ ВЛАСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ РЕГИОНАМ ВЕЛИКОБРИТАНИИ В КОНТЕКСТЕ МНОГОУРОВНЕВОГО ЕВРОПЕЙСКОГО УПРАВЛЕНИЯ

Специальность 23.00.04 – Политические проблемы международных отношений и глобального развития

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата политических наук

Москва – 2007

Диссертация выполнена на кафедре Европейской интеграции Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России

Научный руководитель:	доктор политических наук СТРЕЖНЕВА Марина Вадимовна
Официальные оппоненты:	доктор политических наук ГРОМЫКО Алексей Анатольевич кандидат политических наук УТКИН Сергей Валентинович
Ведущая организация:	Институт этнологии и антропологии РАН, Центр европейских и американских исследований

Защита состоится «27» сентября 2007 г. в __:00 часов на заседании диссертационного совета Д.209.002.02 по политическим наукам в Московском государственном институте международных отношений (Университете) МИД России по адресу: 119454, Москва, проспект Вернадского 76.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке МГИМО (У) МИД России.

С авторефератом можно ознакомиться на официальном сайте МГИМО (У) МИД России: www.mgimo.ru

Автореферат разослан «__» ______________ 2007 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета

кандидат философских наук, доцент Чанышев Александр Арсеньевич

Актуальность темы исследования обусловлена развитием регионального уровня власти в рамках углубления процесса интеграции в Европейском Союзе (ЕС).

Регионализация политического пространства в странах-членах Союза на рубеже XX-XXI веков неизменно связана с политикой ЕС. Региональная политика Союза подтолкнула к реформированию субнациональных институтов власти. Такие аспекты, как распространение действия принципа субсидиарности и многократное увеличение расходов ЕС на решение региональных проблем, наравне со специфическими внутригосударственными предпосылками региональных реформ, стали определяющими факторами роста политической ответственности регионов в процессе принятия решений и децентрализации власти в пределах ЕС.

В итоге, к началу XXI века на политической карте Европы практически не осталось классических унитарных систем внутригосударственной организации власти. Более 90 % региональных органов управления стали выборными, а степень их самостоятельности варьируется от административной автономии во Франции до федеративного устройства в Германии, Австрии и Бельгии. Этот процесс не оставил в стороне и Великобританию: делегирование властных полномочий региональным властям (или деволюция1) явилось важнейшим общественно-политическим событием последних лет.

В результате на европейской политической арене появляется третий уровень власти – региональный. Европейская интеграция формирует новую систему многоуровневого европейского управления (МЕУ), где власть и процесс принятия решений осуществляются на региональном, национальном и наднациональном уровнях управления.

Изучение регионального уровня формирующейся системы управления на опыте деволюции в Великобритании дает возможность не только проследить и оценить степень изменения политической роли отдельных регионов, Шотландии и Уэльса, но и глубже проанализировать общий ход развития европейской интеграции и значимость регионов ЕС в этом процессе.

Объектом исследования является процесс принятия политических решений в ЕС. В качестве предмета исследования автор избрал деволюцию в Великобритании как фактор определения роли и конкретных форм участия регионов в политическом процессе Европейского Союза.

Цель и основные задачи исследования. Автор ставит своей целью проследить, как осуществлялось институциональное оформление политической деволюции в Великобритании, и проанализировать на примере Шотландии и Уэльса пути и значимость участия европейских регионов в процессе принятия политических решений в европейской политике национального государства.

Для достижения поставленной цели потребовалось решить следующие задачи:

• Исследовать теоретические основы концепции многоуровневого европейского управления;
• Оценить применимость данной концепции к современной системе политического взаимодействия по линии регион – государство – ЕС;
• Проследить исторические предпосылки деволюции как формы усиления регионального уровня власти в принятии политических решений на национальном уровне;
• Проанализировать особенности формирования новых политических институтов в результате деволюции в Шотландии и Уэльсе;
• Дать критический анализ новых механизмов вовлечения регионов в процесс принятия решений в области европейской политики Великобритании по линии исполнительной и законодательной власти;
• Оценить степень эффективности попыток прямого выхода регионов на общеевропейский уровень в обход национального государства;
• Оценить влияние «третьего уровня» европейского управления на политику в ЕС и перспективы дальнейшего усиления роли регионов в ЕС.

Временные рамки исследования определены периодом с 1997 по 2006 годы, когда были сформированы региональные институты в Шотландии и Уэльсе и создан механизм их взаимодействия с национальным центром и европейскими институтами.

Теоретическую основу диссертации составили работы зарубежных и российских исследователей. Вопросы регионального развития в ЕС и их теоретическое обоснование нашли широкое отражение в работах разработчиков теории многоуровневого управления (Г. Маркс, Л. Хог, К. Картер, А. Сбраджа, С. Булмер, Й. Баше и другие) и сторонников альтернативных теорий европейской интеграции, в первую очередь – либерального межправительственного подхода (А. Моравчик)2. Исследования понятий регион и регионализация по отношению к анализу политического пространства ЕС проведены в работах таких авторов, как Т. Бёрцель, Б. Фрей, М. Китинг, А. Маркусен, Р. Петрелла и другие3. Данные исследования лежат в основе определения понятийного аппарата диссертации. В отечественной литературе теоретические вопросы регионального строительства анализируются в работах представителей российской школы регионалистики. Отечественные исследования позволяют автору конкретизировать предлагаемые в рамках диссертации определения терминов регион и регионализация. Здесь в первую очередь стоит отметить работы Володина А.В, Гладкого Ю.Н., Кабловой Л.В., Ковалева В.А., Макарычева А., Плотниковой О.В., Чистобаева А.И. и других4. Отдельно необходимо отметить работы Бусыгиной И.М., дающие системный анализ региона как субъекта политики с точки зрения теории и практики5.

Документальная база исследования включает законодательные акты Великобритании, связанные с деволюцией. К ним относятся две Белые книги – «Парламент в Шотландии»6 и «Право голоса для Уэльса» 1997 года7, Акты (Законы Вестминстерского парламента) о деволюции с Шотландией и Уэльсом 1998 года8, Акт о деволюции в Уэльсе 2006 года9 и Меморандум о взаимопонимании между правительствами Шотландии, Уэльса и Соединенного Королевства 1999 года и прилагаемые к нему Конкордаты о разграничении властных полномочий в различных сферах между правительствами Великобритании, Шотландии и Кабинетом министров Национальной Ассамблеи Уэльса10. Данные документы закладывают правовую основу для анализа результатов деволюции в Великобритании и ее влияния на политические процессы, происходящие в ЕС. Важную часть документальной базы исследования составляют документы правительства и парламента Шотландии, а также Национальной Ассамблеи Уэльса. Кроме этого стоит назвать ряд документов ЕС, относящихся к вопросам о месте и роли регионального уровня управления в Союзе. К ним в первую очередь относятся Маастрихтский (1992) и Амстердамский (1997) договоры11, проект Договора, учреждающего Конституцию для Европы (2004)12, а также рабочие документы и доклады Европейской комиссии. Также необходимо упомянуть межрегиональные двусторонние и многосторонние соглашения, подписанные Шотландией и Уэльсом в рамках субрегиональных организаций ЕС.

Степень разработанности проблемы. Регионализация управления в Великобритании и вопросы участия регионов в процессе европейской интеграции анализируются в большом количестве зарубежных и отечественных исследований.

Важные оценки и комментарии по деволюции как внутриполитического процесса в Великобритании содержатся в работах таких авторов, как В. Богданор, Дж. Эванс, К. Харви, П. Хогвуд, П. Линч, М. О’Нил, К. Пилкингтон, Б. Тэйлор и А. Трэнч13. Данные исследования дают богатый материал для анализа первых шагов деволюции. В то же время они ограничиваются анализом внутриполитических последствий регионализации власти в Великобритании, не затрагивая вопросов включения новых институтов политического управления Шотландии и Уэльса в систему взаимоотношений центральных властей с органами ЕС. При этом уклон делается в сторону системного анализа деволюции в Шотландии. Специфические особенности регионального строительства в Уэльсе, а также последние политические преобразования в этом регионе не находят должного отражения в представленных публикациях.

Вторая группа работ иностранных исследователей посвящена анализу процесса регионализации через призму региональной политики ЕС и вовлечения Шотландии, Уэльса и других регионов в интеграционные связи внутри Союза. Здесь в первую очередь необходимо отметить публикации Р. Гомеза, П. Хогвуд, А. Скотта, Дж. Хопкинса и А. Лайца14, анализирующие общие тенденции вовлечения различных европейских регионов в интеграционные процессы и дающие критическую оценку процессу делегирования властных полномочий не только в Великобритании, но и в других странах сообщества – Италии, Испании и других. Отдельные работы посвящены исследованию специфики работы шотландских институтов управления в рамках ЕС (Б. Балчи, П. Дарданелли, А. Райт, Дж. Смит15) и вопросам участия валлийских органов власти на европейской арене (Д. Грей, Б. Джонс, Дж. Матиас16). Перечисленные авторы ограничиваются рассмотрением отдельных вопросов включения региональных властей в систему ЕС, а их работы не представляют комплексного исследования последствий деволюции с точки зрения формирования многоуровневой системы управления, где регион является полноценным субъектом политики.

В российской литературе проблемы регионального строительства в Великобритании в 90-е годы ХХ века нашли широкое отражение в первую очередь в научных статьях. Среди наиболее значимых исследований стоит отметить работы Ереминой Н.В., Зазнаева О.И., Перегудова С.П., Амирхановой Л.Р., Громыко А.А. и других17. Тематикой публикаций является анализ конституционной реформы и формирования новых органов региональной власти в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии с точки зрения политических и правовых последствий для британской системы власти, видоизменения Вестминстерской модели управления. Число данных публикаций невелико. При этом они ограничиваются анализом первых лет реформ, не охватывая последние события, в частности, изменения в деятельности Ассамблеи Уэльса в 2006 году. То же самое необходимо отметить в отношении монографии и ряда статей Коданевой С.И.18 Помимо этого работы данного автора носят преимущественно юридический характер, оставляя за рамками исследования политические последствия деволюции и становления новых институтов власти, а также европейский контекст региональной политики Великобритании.

Исследования вопросов участия регионов в европейской политике представлены публикациями, анализирующими общее состояние проблемы. К ним относятся работы Бусыгиной И.М., Зоновой Т.В., Иванова И.Д. и других авторов19. Вовлечение Шотландии и Уэльса в политику ЕС остается при этом за рамками глубокого и всестороннего обсуждения в работах отечественных авторов. Что касается теории многоуровневого управления (ТМУ) и возможности ее практического применения, концептуального анализа данного подхода к европейской интеграции в российской литературе практически нет.

Новизна исследования. Великобритания является последним, малоизученным примером институционального оформления регионального участия в многоуровневом управлении ЕС. Диссертация представляет собой целостное проблемное исследование формирования региональной власти в одной из стран Союза и развития ее взаимоотношений с национальными и европейскими органами власти. Новизна предлагаемого исследования состоит в комплексном анализе взаимовлияния регионализации в Великобритании и формирования МЕУ на уровне ЕС. Исследование роли регионов в принятии европейских решений является плохо освещенной темой в литературе. В России до сих пор не проводилось комплексного и всестороннего изучения проблемы формирования МЕУ. Более того, процесс британской деволюции и его последствия для отношений по линии Шотландия/Уэльс – Великобритания – Европейский Союз – это новая тема в политологии.

Методологические основы исследования. В связи с тем, что предметом исследования является процесс деволюции в контексте формирования системы МЕУ и участия регионов в политике ЕС, первоочередным представляется изучение новых форм вовлечения регионов в процесс принятия политических решений на уровне государства и наднациональных институтов. Новые формы многоуровневого управления в ЕС проявляются в создании институтов и в институциональной адаптации процесса деволюции в Великобритании к складывающейся системе управления. В соответствии с поставленной целью в основе методологии исследования лежит институциональный подход, который является одним из наиболее эффективных подходов в изучении политических процессов, касающихся отдельных территорий, государств и регионов20. Данный подход предполагает, что основное внимание уделяется политическим институтам, механизмам разделения властей и конституциональному устройству.

Институциональный подход также представляет собой важную методологическую основу для раскрытия ТМУ, которая лежит в основе практического анализа становления «третьего уровня» власти в Европейском Союзе и институционального наполнения данного процесса.

Научно-практическое значение работы. Содержащиеся в диссертации аналитические материалы, нормативные документы, практические предложения и выводы могут быть использованы при подготовке учебных программ и курсов по региональной политике в ЕС, а также для разработки методологических материалов для соответствующих учебных заведений. Кроме того, основные положения и выводы, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в качестве материала для дальнейшего анализа развития регионализма в Европе и разработки предложений по реформированию российской региональной политики.

На защиту выносятся следующие важнейшие положения диссертации:

1. Расширение полномочий и ответственности регионов в ходе реформ по децентрализации власти и углубления процесса интеграции в рамках ЕС поступательно превращают их в полноценные субъекты европейской политики. Третий (региональный) уровень власти в рамках многоуровневого управления и усиление политического и экономического влияния регионов в ЕС являются сегодня объективной реальностью. Региональные власти начинают строить самостоятельную «внешнюю политику», налаживая связи как с органами Союза, так и между собой.

2. Организация третьего уровня управления в ЕС носит ярко выраженный асимметричный характер, что позволяет взглянуть на региональное управление как на разноцветную мозаику. Как показывает пример децентрализации в Шотландии и Уэльсе, каждый конкретный случай институционального оформления региональной власти уникален. При этом можно говорить о зависимости степени децентрализации в отдельном регионе от исторических предпосылок регионального развития, экономических факторов, уровня политической самостоятельности региональных элит и гибкости подхода к регионализации национальных органов власти.

3. Неравномерная степень регионализации в странах ЕС объясняет сложность построения целостной системы МЕУ сегодня. Многоуровневое управление в ЕС, став реальностью в смысле появления регионального уровня власти, еще не оформилось окончательно. Его становление требует расширения принципов пропорциональности и субсидиарности на региональный уровень для создания единого правового поля для политического диалога между разными властными уровнями. Многоуровневое управление как метод решения региональных проблем требует широкого институционального оформления участия регионов в интеграционной политике в рамках Союза, более репрезентативного и влиятельного, чем Комитет Регионов, который имеет лишь консультативные функции. Сегодня же регионы продолжают действовать в первую очередь через центральные правительства своих государств, считая внутриполитические каналы наиболее эффективными способами продвижения своих интересов на европейской арене.

Структура диссертации и ее содержание обусловлены целью и задачами данного диссертационного исследования и раскрывают тему исследования по принципу анализа «от общего к частному». Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка сокращений и библиографии, а также содержит 9 таблиц.

В Главе 1. Многоуровневое европейское управление. Становление регионального уровня власти в ЕС дается теоретическое обоснование развития регионального уровня власти и анализируется общеевропейский контекст причин и предпосылок регионального развития. Параграф 1.01. Теория многоуровневого управления объясняет теоретическую схему восприятия ЕС в качестве трехуровневой системы управления.