Динамика административно-государственной реформы в россии (2004 – 2008 гг.): политологический аспект

На правах рукописи

Гаталов Евгений Николаевич

ДИНАМИКА

АДМИНИСТРАТИВНО-ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕФОРМЫ

В РОССИИ (2004 – 2008 гг.): ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ

Специальность 23.00.02 – политические институты, процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата политических наук

Москва 2010

Диссертация выполнена на кафедре истории и теории политики
факультета политологии МГУ имени М. В. Ломоносова.

Научный руководитель:	доктор политических наук, профессор Василенко И. А.
Официальные оппоненты:	доктор политических наук Каменская Г.В. кандидат политических наук Дмитриева Е.А.
Ведущая организация:	Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Защита состоится «____» ____________ 2010 года в ______ часов на заседании Диссертационного совета Д 501.001.47 по политическим наукам при Московском государственном университете имени М. В. Ломоносова по адресу: 119991, Москва, Ломоносовский проспект, д. 27, корпус 4, аудитория____

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале Отдела диссертаций Фундаментальной библиотеки МГУ имени М.В. Ломоносова (сектор «А», 8-й этаж,
к. 812) по адресу: Ломоносовский проспект, д. 27.

Автореферат разослан «____» ____________ 2010 г.

И.о. ученого секретаря Диссертационного совета Д 501.001.47 доктор философских наук, профессор

Ю.И. Шелистов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Современные административно-государственные реформы (АГР) в ведущих странах современного мира становятся необходимым ответом государств на динамично меняющиеся условия социальной среды, вызовы финансово-экономических кризисов и всевозрастающие требования общества к эффективности административно-государственного управления и качеству государственных услуг. Повышение эффективности административно-государственного управления и качества административной организации государства, достигаемое в результате проведения современной административно-государственной реформы, имеет важное политическое значение для становления и укрепления демократии и гражданского общества. Административно-государственная реформа является непреложным условием совершенствования механизмов выработки и реализации государственной политики. В условиях высокой степени институциализации общественно-государственных отношений политическое развитие общества во многом определяется тем, как устроена его система управления.

Начиная с 2004 г., в России проводится комплексная АГР, направленная на повышение эффективности функционирования исполнительной власти, противодействие коррупции и выстраивание механизмов обратной связи и партнерства с гражданским обществом, что призвано стать важной вехой на пути укрепления демократических основ российского государства и гражданского общества. Пройденный путь обнаруживает проблемы как институционального порядка, связанные с форсированием процесса реформирования, так и политического характера, обусловленные необходимостью поддержания равновесия и стабильности в правящей элите посредством корректировки административных позиций внутриэлитных групп. Поэтому сегодня особенно актуально определить основные проблемные зоны реформы и наметить траекторию дальнейшего поступательного развития административно-государственной системы.

Исследование процесса современного административно-государственного реформирования является достаточно новой проблемой для отечественной политической науки, что объясняется, с одной стороны, относительно новизной самого феномена, а с другой – исследовательской сложностью. Одни исследования посвящены только конкретным или локальным аспектам и направлениям реформы, другие же, претендующие на системное изложение, не освещают концептуальных оснований реформы и, особенно, ее политических аспектов. В связи с этим назрела острая необходимость в комплексном политологическом изучении российской АГР, в котором были бы аккумулированы мировой и отечественный научный опыт, а также конкретная реформационная практика.

Степень разработанности проблемы. Вопросы разработки и проведения АГР находятся в центре внимания как зарубежных (с начала 90-х гг.), так и отечественных исследователей (начиная с 2000-х гг.).

Идеографии и анализу российской АГР посвящены работы Т. Хабриевой,
Н. Хаманаевой, В. Лобанова, В. Комаровского, О. Шаброва, А. Сурина,
Г. Купряшина1 и др.

Среди комплексных исследований отечественной АГР особо стоит отметить монографию коллектива авторов под редакцией С. Нарышкина и Т. Хабриевой «Административная реформа в России». В данной работе с авторских позиций отражены, прежде всего, правовые аспекты и проблемы текущего этапа реформы.

Идеи современной организации исполнительного аппарата во многом были заимствованы реформаторами из бизнес-менеджмента, что предопределяет необходимость обращения к практике организации частных компаний. В этом смысле полезны работы П. Друкера, Б. Мильнера, Р. Каплан и Д. Нортона, А. Аглицкого и
В. Кузьмина2.

В работе П. Друкера «Задачи менеджмента в XXI веке» представлен образ новой организационной структуры, адекватной меняющимся задачам и условиям среды и снимающей противоречия прежних моделей организации управления.

Мировая практика проведения современных АГР подробно рассмотрена у
И. Василенко, Л. Сморгунова, М. Штатиной, Е. Глушко3.

Наиболее фундаментально международный опыт проведения АГР проанализирован И. Василенко в работе «Государственное и муниципальное управление».

Важное значение для раскрытия темы имеют работы зарубежных авторов
Д. Осборна и П. Пластрика, Н. Мэннинга и Н. Парисона, М. Барзилея и
Б. Армаджани, Дж. Фредериксона, М. Хольцера, Т.Г. Эллисона, Ф. Джойса 4 и др.

В своей последней работе Д. Осборн и П. Пластрик «Управление без бюрократии» обобщили передовой опыт реформ управления в публичном секторе экономики и выделили пять основных инструментов, позволяющих проводить манипуляции с бюрократическим «геномом». Основной проблемой, рассматриваемой в книге, является алгоритмизация реформационных усилий.

Исследователи Всемирного банка Н. Мэннинг и Н. Парисон по заказу Правительства России подготовили фундаментальную работу «Реформа государственного управления: международный опыт», в которой рассматривается реформационный процесс во многих странах мира и выделяются механизмы реализации реформ. Авторы вычленили основы формирования стратегии проведения реформ, а также сделали вывод о том, что выбор времени входа в реформу зависит от множества политических и социокультурных факторов.

Вопросы теоретического изучения и практического обобщения опыта административно-государственного реформирования рассмотрены в непереведенных работах таких авторов, как D. Osborne и T. Gaebler, D. Kettl, J. O’Flyn, W. Thompson, R. Ocampo, S. Fernandez и H. Rainey, R. Kearney и S. Hays, M. Spicer5 и др.

Среди диссертационных исследований последних лет стоит отметить работы А. Моисеева, В. Солодова, А. Яцкина, В. Цзяна6, в которых рассматриваются преимущественно отдельные компоненты АГР. В диссертации В. Мазиашвили7 рассмотрены вопросы развития административно-государственного управления в контексте становления новой российской государственности. Ж. Грекова8 в своем исследовании опирается на изучение концептуальных основ реформирования государственной службы в странах Запада в рамках реализуемых АГР.

Проведенный обзор позволяет сделать вывод о том, что до сих пор в отечественной политической науке отсутствуют комплексные исследования современного этапа российской АГР, именно поэтому существует настоятельная потребность в подобном актуальном исследовании, которое необходимо для совершенствования практики административно-государственного реформирования в современной России.

Эмпирическая основа исследования. Диссертация выполнена на основе массива правовых и официальных источников. Это, прежде всего, Конституция Российской Федерации, Федеральные законы, акты Президента и Правительства Российской Федерации, а также ежегодные Послания Президента России Федеральному собранию Российской Федерации, различные аналитические материалы, включая рейтинги, характеризующие те или иные аспекты государственного управления, данные статистических наблюдений и публицистические статьи из периодических изданий.

Объект исследования – административно-государственная система Российской Федерации.

Предмет исследования – политологический аспект российской административно-государственной реформы (2004 – 2008 гг.).

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является анализ политических проблем динамики и перспектив развития российской административно-государственной реформы в период 2004 – 2008 гг.

Для достижения поставленной цели автором определены следующие задачи:

• раскрыть категорию «административно-государственная реформа», определить основные направления АГР применительно к российским реалиям;
• проанализировать концептуальные основания и стратегию проведения современной АГР в России;
• показать механизмы взаимосвязи административно-государственного реформирования с политическим процессом;
• раскрыть политическую специфику и проанализировать основные политические проблемы динамики АГР в России на основе выделения и исследования основных этапов реформирования в 2004 – 2008 гг.;
• определить достигнутые политические результаты реформы, выявить основные тенденции и показать перспективы развития АГР в России;
• выработать предложения и рекомендации для повышения эффективности российской АГР.

Хронологические рамки исследования охватывают период
2004 – 2008 гг. Именно с 2004 г. АГР как системно спланированная и концептуально обоснованная реформа началась в России. В этот период были произведены наиболее глубинные преобразования в административно-государственной системе.

Методологию исследования составили принципы системного анализа и структурно-функционального подхода, институционального и конкретно-исторического методов. В рамках системного подхода изучаемая проблема рассматривается как целостное явление, состоящее из различных подсистем, изменение одной из которых требует корректировки, либо реинституциализации и реконструкции системы в целом. Структурно-функциональный подход основной акцент делает на соответствии структуры системы выполняемым задачам и функциям, определяя несоответствия и намечая пути оптимизации различных аспектов системы. Институциональное рассмотрение позволяет исследовать АГР с точки зрения совершенствования институтов исполнительной власти. Специфика конкретно-исторического метода позволяет дать детальное изложение реформационных мероприятий, без анализа которых невозможно сделать адекватного и опирающегося на факты умозаключения об АГР.

На защиту выносятся следующие положения:

1. АГР – это спланированный процесс системных преобразований институтов исполнительной власти с целью повышения ее эффективности. АГР включает реструктуризацию системы, структуры и функций административно-государственного управления, реорганизацию на новых основаниях гражданской службы, изменение принципов формирования и управления бюджетными расходами, реструктуризацию бюджетного сектора, изменение взаимоотношений административно-государственной системы и общества и другие институциональные изменения контекста функционирования исполнительной власти. АГР направлена: на (1) повышение технической эффективности административно-государственного управления и его демократизацию, (2) выстраивание механизмов обратной связи и партнерства с гражданским обществом, (3) обеспечение открытости и возможности публичного контроля за деятельностью административного аппарата, а также на
(4) формирование позитивной оценки гражданами деятельности органов исполнительной власти.

2. Концептуальным основанием АГР являются во многом тождественные друг другу менеджериальные концепции «нового публичного менеджмента» и «обновляющегося правительства», основные принципы которых могут быть сведены в три группы: (1) реструктуризация системы административно-государственного управления на основе создания самостоятельных целевых подразделений;
(2) использование рыночных механизмов и бизнес-стиля в бюджетном секторе посредством создания условий, аналоговых рыночным; (3) ориентация на управление по результатам. Политическое значение реализации этих принципов состоит в том, что, повышая техническую эффективность административно-государственного управления, реформа ведет к совершенствованию механизмов выработки и осуществления государственной политики, большей демократизации, прозрачности и подконтрольности гражданскому обществу институтов государственного управления.

3. Стратегия реформ исходит из следующих принципов. Сначала необходимо рационализировать и укрепить государственный фундамент (основные реформы), а только затем внедрять менеджериальные принципы (передовые реформы). Смысл этого положения состоит в том, что нельзя увеличивать степени свободы в дорациональной бюрократии. Внедрение передовых механизмов должно начинаться не с новой схемы организации, а с содержания работы элементов административно-государственной системы (институциональная теория организационных изменений), обратный порядок приведет к организационным конфликтам и выхолащиванию смысла реформы. Организационная схема реформы строится на разделении между ведомствами функций выработки политики и организации ее исполнения.

4. Основной политической целью АГР является демократизация административно-государственного управления. АГР также решает целый ряд актуальных политических проблем: противодействие административной и политической коррупции, снижение политической роли бюрократии, изменение стимулов подчинения во властной вертикали. АГР призвана вернуть доверие граждан к институтам государства, через развитие механизмов публичного контроля содействовать развитию институтов гражданского общества.

5. Административно-государственное реформирование в России за
2004 – 2008 гг. прошло три основных этапа:

– на первом этапе (2004) на основе функциональной дифференциации проведена реструктуризация системы федеральных органов исполнительной власти (выделены министерство-служба-агентство) и связанная с этим работа по подготовке нормативных материалов. Принято новое законодательство о гражданской службе, направленное на ее рационализацию. Реформирование начато не с изменения содержания работы ведомств, а с организационной схемы, что обусловило появление организационных конфликтов, предметом которых явились те же самые властные возможности;

– на втором этапе (2005 – 08.2007) в результате развития принципов реформы в глубину проявилась определенная противоречивость между менеджериальными принципами, заложенными в структуру федеральных органов исполнительной власти, и рационализаторскими установками в модернизации гражданской службы, направленными на ее дисциплинирование. Рациональная регламентация стала рассматриваться как основной инструмент повышения эффективности административно-государственного управления и противодействия коррупции;

– на третьем этапе (09.2007 – по настоящее время) обнаружившиеся проблемы несоответствия друг другу преобразований в структурно-функциональной и кадровой подсистемах административно-государственной системы были решены за счет отхода от ряда менеджериальных принципов, заложенных в структуру федеральных органов исполнительной власти. Проведенные преобразования не отличались достаточной завершенностью и согласованностью, такие коренные проблемы административно-государственного управления, как неэффективность и коррупция, остаются нерешенными, отмечается некоторое снижение рейтингов эффективности и качества государственного управления (например, по индексу восприятия коррупции, индикаторам работы правительства, индексу развития электронного правительства).

6. Основные политические моменты динамики отечественной АГР раскрываются в следующем:

– в 1990-ые гг. в условиях нестабильного политического режима периода правления Президента Б. Ельцина системно спланированная АГР не могла быть осуществлена. При В. Путине АГР, начиная с 2004 г., реализуется как политическая мера, хорошо вписавшаяся в сценарий поэтапного укрепления институтов государственной власти в стране. Эту политику в рамках АГР продолжил Президент Д. Медведев, сделавший основной акцент на противодействии коррупции;

– противоречивость направлений реформирования в рамках АГР во многом обусловлена различиями в мировоззренческих установках условно выделяемых групп в правящей политической элите. Сторонники развития государства по либеральному пути (т.н. «либералы») были инициаторами реформы в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. В реформировании гражданской службы первенство взяли сторонники государственного подхода (т.н. «силовики»);

– политические результаты реформы связаны с тем, что АГР позволила провести ротацию руководящих кадров, официальными рамками было ограничено политическое участие бюрократии, последовательно принимаются меры по противодействию коррупции и злоупотреблениям на гражданской службе, через механизм корректировки административных позиций поддерживается равновесие в политической элите, заложены основы для демократизации механизмов административно-государственного управления и гражданской службы, расширяются возможности общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти.