Государственная антикризисная политика российской федерации в социальной сфере (2008-2010гг.)

На правах рукописи

Бычкова Евгения Александровна

ГОСУДАРСТВЕННАЯ АНТИКРИЗИСНАЯ ПОЛИТИКА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ (2008-2010гг.)

Специальность 23.00.02 – политические институты, процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата политических наук

Москва 2010

Диссертация выполнена на кафедре истории и теории политики факультета политологии МГУ имени М. В. Ломоносова.

Научный руководитель: доктор политических наук,

профессор Василенко И. А.

Официальные оппоненты: доктор философских наук,

профессор Пугачев В.П.

кандидат политических наук

Шлык Р.Ю.

Ведущая организация: Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Защита состоится « » ________ 2010 г. в ______ на заседании диссертационного совета Д.501.001.47 при Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова по адресу: 119991, ГСП-1, Москва, Ломоносовский проспект, д. 27, корп. 4, ауд. ____

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале Отдела диссертаций Фундаментальной библиотеки МГУ им. М.В. Ломоносова (сектор «А», 8-й этаж, к. 812) по адресу: Ломоносовский проспект, д. 27.

Автореферат разослан « » __________ 2010 г.

И.о. ученого секретаря Диссертационного совета Д 501.001.47 доктор философских наук, профессор

Шелистов Ю.И.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определяется высокой политической значимостью и недостаточной разработанностью в отечественной политологической литературе проблем антикризисной политики в социальной сфере. В современном российском законодательстве отсутствует проработанная база для антикризисной политики, что во многом связано с развитием страны в советский период. Из-за идеологической несовместимости понятий «социализм» и «кризис» в то время не было необходимости в развитии такой научно-практической сферы. Но в последующие годы развития в условиях социально-экономического кризиса, связанного с переходом к рыночной экономике и новой общественной структуре, эта тема стала крайне актуальной, обратив на себя внимание отечественных политологов.

Активные разработки в области государственной антикризисной политики в социальной сфере начались лишь в последние годы. Ввиду необходимости борьбы с последствиями мирового экономического кризиса их актуальность резко возросла. На сегодняшний день перед российскими политиками стоит задача вывода страны из кризиса путём наименьших потерь, что требует особого внимания к антикризисной социальной политике. Сложность этой задачи обусловлена необходимостью реализации комплекса противоречащих друг другу мер. Для нивелирования существующих тенденций кризисного развития необходимо менять содержание и целевую ориентацию реформ. Однако, значительные изменения в социально-экономической сфере могут углубить кризис. Поэтому особую актуальность обретает научная разработка проблем государственной антикризисной политики в социальной сфере с опорой на новейшие достижения мировой политической мысли.

В настоящее время концепция государственной антикризисной политики в социальной сфере находится на стадии становления. Данное исследование государственной антикризисной политики РФ в социальной сфере сосредоточено на трёх направлениях – борьбе с безработицей, улучшении ситуации в области здравоохранения и усилении социальной поддержки льготных и малозащищённых категорий населения. Выбор автором исследования указанных направлений обусловлен высокой значимостью принятия государственных антикризисных мер по каждому из них. Борьба с безработицей обретает особое значение в контексте нивелирования последствий мирового экономического кризиса. Необходимость нейтрализации кризисных тенденций в сфере здравоохранения обусловлена социальной важностью данной сферы – меры, принимаемые в этом направлении, влияют непосредственно на жизнь граждан РФ. По этой же причине крайне важно усиление социальной поддержки наиболее уязвимых слоёв населения – их жизнедеятельность напрямую зависит от государственной поддержки. Об особой значимости данных направлений свидетельствует и их выбор в качестве приоритетных при разработке программ антикризисных действий Правительства РФ на 2009 – 2010 гг.

Автор руководствуется пониманием кризиса, свойственным адептам системного подхода, согласно которому кризис – явление, затрагивающее все сферы жизнедеятельности общества в силу взаимосвязанности их функционирования, и имеющее тенденцию к разрастанию, в процессе которого оно захватывает и углубляет имеющиеся в обществе проблемы1. Поэтому в ходе исследования проводится анализ антикризисных мер, направленных не только на минимизацию негативных последствий мирового экономического кризиса, но и на борьбу с кризисными тенденциями, присутствовавшими в социальной сфере РФ до его начала. С этой точки зрения актуален политический анализ реализуемых мер и выработка рекомендаций по их корректировке с учётом всех выявленных в ходе претворения в жизнь достоинств и недостатков.

Степень разработанности проблемы. Исследования проблем государственной антикризисной политики начались сравнительно недавно, но теоретико-методологические основы для их изучения были заложены в рамках классических политологических направлений. Попытка систематизации западных политологических подходов к государственной антикризисной политике произведена А. Бойном, П. Хартом, Э. Стерном2.

В числе исследователей – адептов эволюционного подхода можно назвать Е. Брандта3 и Дж. Кристиансена4; среди современных сторонников синергетического подхода – Л. Джонсон5, Д. Леви6; изучением системного подхода занимаются М. Болтон и Г. Столкис7; в рамках ситуационного подхода к антикризисной политике работают В.Кумбс и Ш.Холодэй8; способы применения инновационного подхода к ней изучают Д.Дайермейер, В.Хопп9. Попытку систематизировать практический опыт разных стран в сфере государственной антикризисной политики сделали политологи К.Линборг10, С.Коэн11 и др.

В процессе анализа формирования государственной антикризисной политики необходимо опираться на научные разработки в области антикризисного управления, которых за последние годы в РФ было издано достаточно много. Наиболее известны среди них в основном исследования экономической направленности, таких авторов, как Э.А. Уткин12, А.Г. Грязнова13, Н.Н. Кожевников14. Однако большинство работ является описанием западных теорий антикризисного управления, полезных в компаративном плане, но не всегда применимых в российских условиях.

Тематика государственной антикризисной политики в социальной сфере РФ разработана крайне недостаточно, хотя сейчас внимание к ней исследователей возрастает. С точки зрения государственного регулирования кризисных ситуаций данной проблематикой занимаются В.А. Медведев15, М.Л. Шакуум16, Д.С. Львов17.

Важное место в государственной антикризисной политике занимает разработка стратегий выхода из кризиса и его предупреждения. Изучением этих вопросов занимаются К. Боумэн18, А.Дж. Стрикленд19, отечественные исследователи А.О. Веснин20, А.И. Наумов21. Роль инноваций в процессе реализации антикризисной политики рассматривают Б. Твисс22, В.М. Аньшин23. Изучением государственного антикризисного регулирования в социально-экономической сфере, разработкой системы критериев кризисов в ней занимаются А.Д. Поршнев24, К.А. Соловьёв25 и др. Большое значение для государственной антикризисной политики имеют разработки в сфере риск-менеджмента А.Н. Фомичева, К.В. Балдина26, С.А. Филин27.

В диссертационных работах последних лет проблематика антикризисной политики и управления раскрывается в основном с точки зрения экономической науки и социологии. Здесь можно выделить работы Бажутина А.С.28, Гершанка А.А.29. Механизмы преодоления экономического кризиса исследуются в диссертационной работе Цвикилевич Н.Г.30, формирование антикризисной политики РФ прослежено в работе Юна Б.Г.31; пути взаимодействия государства, бизнеса и общества при решении социальных проблем – в работах Новоселицкого В.Л.32, Цветковой Б.Л.33. Проблемы развития социальной сферы РФ рассматриваются в диссертациях Замараевой З.П.34, Родиной И.В.35, Тимченко Н.С36., Ткаченко В.С.37, однако антикризисной политикой в социальной сфере эти авторы не занимались.

Итак, анализ научной разработанности темы показал, что, несмотря на появление в последние годы множества исследований, касающихся разных аспектов антикризисного управления и антикризисной политики, круг вопросов, затрагивающих государственную антикризисную политику в социальной сфере в отечественной науке практически не охвачен. Следовательно, данная тема нуждается во всестороннем изучении.

Эмпирическая основа исследования. Диссертация выполнена на основе анализа массива правовых и официальных источников, публикаций печатных и электронных СМИ. Это, прежде всего, Федеральные законы38, акты Президента и Правительства Российской Федерации39, ежегодные Послания Президента Федеральному Собранию Российской Федерации40, отчёты о деятельности Правительства Российской Федерации41, программы и планы антикризисных действий Правительства Российской Федерации42, аналитические материалы, касающиеся разных аспектов государственной политики, данные статистических наблюдений, экспертные опросы.

Объектом исследования выступает современная государственная антикризисная политика РФ в социальной сфере в период 2008-2010гг. Предметом данного исследования являются современные антикризисные государственные программы РФ в социальной сфере, в частности, в области борьбы с безработицей, здравоохранения, социальной поддержки льготных и малозащищённых категорий населения.

Цели и задачи исследования. Основной целью данной работы является рассмотрение процесса формирования современной государственной социальной антикризисной политики РФ и оценка её эффективности по трём направлениям: здравоохранение, социальная поддержка, борьба с безработицей.

Для достижения цели работы в ней поставлен ряд задач:

1. рассмотреть основные теоретико-методологические подходы к государственной антикризисной политике, сформировавшиеся в западной и отечественной политологии и выявить среди них наиболее эффективный с позиции теоретико-методологического обоснования государственной антикризисной политики в социальной сфере;

2. выявить основные этапы формирования концепции государственной антикризисной политики;

3. рассмотреть основные направления современных антикризисных действий институтов государственной власти РФ в социальной сфере;

4. выявить ведущие тенденции и проблемные зоны в государственной антикризисной социальной политике РФ по трём направлениям: борьбе с безработицей, улучшению ситуации в сфере здравоохранения, усилению социальной поддержки малозащищённых слоёв населения;

5. проанализировать результаты принятых мер с точки зрения эффективности, выработать рекомендации по совершенствованию государственной социальной антикризисной политики по обозначенным направлениям.

Хронологические рамки исследования. Процесс формирования государственной антикризисной политики в социальной сфере РФ и используемые методы государственного антикризисного регулирования в ней исследуются в период с 2008 г. по 2010 г., т.е. с момента начала экономического кризиса, ускорившего разработку программ государственных антикризисных мер РФ в социальной сфере.

Методологическая основа исследования. Поскольку область исследования государственной антикризисной политики в социальной сфере находится на стыке ряда научных дисциплин (политологии, экономики, социологии, юриспруденции), настоящее исследование является междисциплинарным, в нём комплексно использована методология современных гуманитарных наук.

В рамках системного подхода государственная антикризисная политика рассматривается как целостное явление, состоящее из подсистем, изменение одной из которых требует корректировки, либо реконструкции всей системы. Структурно-функциональный подход акцентирует внимание на соответствии структуры системы выполняемым задачам и функциям, намечая пути оптимизации различных аспектов системы. Институциональное рассмотрение позволяет исследовать государственную антикризисную политику с позиции совершенствования институтов исполнительной власти.

Исторический метод использовался при изучении теоретико-методологических основ государственной антикризисной политики, сложившихся в рамках западной и отечественной политической науки. Социологический подход позволил рассмотреть закономерности развития общества, влияющие на протекание кризиса, с целью выявить пути выхода из него. Юридический подход применялся при анализе законопроектов и правовых актов с целью выявления пробелов в российском законодательстве в области антикризисной политики, в частности, в социальной сфере. Социокультурный подход дал возможность проследить особенности развития российского общества, влияющие на развитие в нём кризисных тенденций, и на взаимодействие с представителями государственной власти в ходе реализации государственной антикризисной социальной политики.

На защиту выносятся следующие положения:

1. В современной политологии существуют два основных подхода к определению понятия «государственная антикризисная политика»: превентивный, чьи адепты акцентируют внимание на предупреждении кризисов, и реактивный, сторонники которого большее значение придают минимизации возможных негативных последствий наступившего кризиса. Более эффективна превентивная стратегия, в силу меньшей ресурсоёмкости и целесообразности с позиций социального развития, но в условиях наступившего кризиса актуальность приобретает реактивная стратегия.

2. В процессе разработки программ антикризисных действий Правительства РФ на 2009–2010 гг. применялись системный, структурно-функциональный и ситуационный подходы. Опора на принципы системного подхода заметна при формировании комплекса государственных антикризисных мер по направлениям, охватывающим разные сферы жизнедеятельности общества. Применение принципов структурно-функционального подхода проявляется в нацеленности мер на сохранение существующей структуры государственной власти и технологий государственной политики, оптимизирующих функции социальных институтов. Ситуационный подход используется при нивелировании негативных последствий кризиса в конкретных обстоятельствах. По мнению автора, до сих пор в антикризисных программах не уделялось достаточного внимания синергетическому и инновационному подходам, чьё применение позволило бы сосредоточиться на внедрении современных механизмов вывода общества из кризиса и предотвращения его повторения.

3. Выбор органами государственной власти РФ социальной политики в качестве приоритетного направления в борьбе с кризисом рационален, т.к. лишь обеспечив стабильное функционирование общественной системы, можно переходить к стратегии модернизации экономики. В числе позитивных результатов государственной антикризисной политики – активная реализация принятых ранее программ социальной поддержки населения, увеличение бюджетных расходов на социальную политику по сравнению с докризисными годами, принятие ряда новых мер по трансформации социально значимых рынков. Наметившаяся в проблемных областях социальной сферы позитивная динамика (поэтапное повышение пенсий, увеличение числа «семейных» детских садов и домов престарелых и др.43) свидетельствует о верности выбранных направлений государственных антикризисных действий.

4. На данный момент негативные последствия мирового экономического кризиса в социальной сфере нейтрализованы не в полной мере, что подтверждает ряд показателей (заболеваемость среди населения, процент безработных, граждан, находящихся за чертой бедности и др.44). В числе причин недостаточной эффективности государственной антикризисной социальной политики – неверная расстановка приоритетов при выборе путей реализации антикризисных мер. В частности, сделан упор на увеличение финансирования проблемных сфер в ущерб контролю их эффективности и расходования бюджетных средств; существует низкий уровень взаимодействия с региональными властями и бизнес-сообществом при решении задач антикризисной социальной политики; сделан акцент на популизм в социальных мероприятиях, и, как следствие, присутствует «декларативность» многих из них.

5. Для повышения эффективности государственной антикризисной социальной политики необходимо скорректировать программы помощи гражданам в трудоустройстве; усилить контроль над качеством предоставляемых населению медицинских и социальных услуг; установить гибкую систему материального и нематериального поощрения медицинских работников; упростить процедуры получения гражданами социальных выплат; изменить основания, на которых строится взаимодействие с представителями бизнеса при решении социальных проблем.

Научная новизна исследования. Диссертация представляет комплексное политологическое исследование процесса формирования государственной социальной антикризисной политики в период с 2008 по 2010 гг. Научная новизна определяется следующими факторами:

- выявлены основные теоретико-методологические подходы к государственной антикризисной политике отечественных и зарубежных авторов, определены наиболее эффективные из них с позиции обоснования государственной антикризисной политики в социальной сфере (системный, синергетический, ситуационный и социокультурный);

- определены основные проблемы в процессе формирования и реализации государственной социальной антикризисной политики в РФ, среди которых: низкое качество предоставляемых населению социальных и медицинских услуг; неэффективность программ содействия занятости населения и расходования бюджетных средств и др.;

- выявлены причины неэффективности ряда мер, реализуемых в рамках государственной антикризисной социальной политики РФ, в числе которых: концентрированность исключительно на материальных способах решения существующих проблем, отсутствие стандартов качества предоставляемых населению услуг, адекватных мер пресечения нарушений и др.;

- в целях повышения эффективности государственной антикризисной социальной политики РФ предложены рекомендации по её дальнейшей корректировке (усовершенствование программ содействия трудоустройству граждан; усиление контроля качества предоставляемых населению услуг; развитие системы организационной поддержки наиболее уязвимых слоёв населения на основе взаимодействия с представителями бизнеса и др.)