Субсидиарность как концептуальная основа эффективного взаимодействиягосударства, местного самоуправления и гражданского общества

На правах рукописи

Ароян Ашхен Сергеевна

СУБСИДИАРНОСТЬ КАК КОНЦЕПТУАЛЬНАЯ
ОСНОВА ЭФФЕКТИВНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
ГОСУДАРСТВА, МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
И ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

Специальность 23.00.01 – теория и философия

политики, история и методология политической

науки (политические науки)

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата политических наук

Ростов-на-Дону – 2010

Работа выполнена на кафедре политологии и этнополитики

Северо-Кавказской академии государственной службы

Научный руководитель: доктор исторических наук, профессор,

Кислицын Сергей Алексеевич

Официальные оппоненты: доктор политических наук, профессор

Аствацатурова Майя Арташесовна

кандидат политических наук, доцент

Петрова Светлана Владиславовна

Ведущая организация: Южный федеральный университет

Защита состоится «20» мая 2010 г. в 10.00 часов на заседании диссертационного совета Д 502.008.02 по политическим наукам при Северо-Кавказской академии государственной службы по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, аудитория № 514.

С диссертацией можно познакомиться в библиотеке Северо-Кавказской академии государственной службы.

Автореферат разослан «19» апреля 2010 года.

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим присылать по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70,
к. 304.

Ученый секретарь

диссертационного совета Артюхин О.А.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Глобализация и интеграционные процессы, происходящие в мире, представляют собой новый вызов, на который Россия должна ответить адекватным образом. Не подлежит сомнению тот факт, что дальнейшее демократическое развитие России будет зависеть от внедрения международных стандартов на основе, естественно, учета собственного отечественного опыта. В этом контексте особое значение имеет становление гражданского общества, функционирование самоуправленческих институтов, создание условий влияния общества на государственные структуры. В процессе динамического развития системы политико-территориальной организации и политико-властных отношений одно из центральных мест отводится региональному и муниципальному уровням, на которых возникают и развиваются общественные инициативы, повышается уровень социальной и политической активности граждан. Однако наболевшей проблемой
в условиях проводимых реформ остается вопрос об эффективных механизмах перераспределения полномочий между уровнями власти, а также поиска условий для полноценного политического участия граждан
в делах государства и укрепления институтов гражданского общества.

Больший эффект могло бы дать переосмысление и использование зарубежного опыта по применению принципа субсидиарного общества в целях эффективного разграничения полномочий и обеспечения необходимого уровня политической децентрализации в стране. Субсидиарность стала рассматриваться как политический принцип, а не только как юридический, прописанный в документах Европейского Союза,
в частности, Европейской Хартии о местном самоуправлении, ратифицированной Россией в 1998 году. Возникло представление, что с помощью принципа субсидиарности можно переустроить общественный механизм властной пирамиды, эффективно обеспечить баланс интересов, повысить уровень ответственности за выполнение политических решений, а также значительно повлиять на уровень гражданских настроений в обществе. Субсидиарность означает совершенствование федеративных отношений через разграничение и передачу компетенции вниз, повышение ответственности органов власти за исполнение своих собственных или делегированных полномочий, совершенствование системы местного самоуправления и развитие гражданского общества. Все это представляет собой комплексную сложную и трудноразрешимую задачу взаимодействия властей. Субсидиарный политико-правовой механизм взаимодействия призван способствовать устойчивому развитию Российского государства, достижению прогресса в обеспечении демократии прав и свобод гражданина. Необходимость изучения теории и практики субсидиарности в политической науке России связана с реализацией принципов федеративного политико-территориального устройства, муниципальной реформы, развития основ гражданского общества. Имманентным аспектом дальнейшего развития страны является формирование механизма взаимодействия между органами государственной власти РФ, местным самоуправлением и гражданским обществом.

В этой связи очевидна необходимость углубленного теоретического изучения субсидиарности, его идейно-ценностных оснований, обобщения зарубежного и отечественного опыта реализации в современных политических процессах.

Степень научной разработанности проблемы. Исследованием принципа субсидиарности занимаются представители различных наук – политологи, юристы, теологи, философы. Неоднозначность понятия «субсидиарность», его содержание и роль определили дискуссионный характер работ, посвященных данной проблематике. Ряд отечественных политологов стремятся описать роль и значение принципа субсидиарности в политической теории. Направление концептуализации субсидиарности в политико-правовой сфере включает работы по осмыслению опыта функционирования Европейского Союза. Понятие субсидиарности пополняется новыми политическими трактовками и ориентирами действий, которые необходимы именно для России в условиях проведения муниципальной реформы. Создано большое количество работ, рассматривающих общую теорию европейского права и анализирующих нормативно-правовое регулирование местного самоуправления. Эти работы являются необходимым фундаментом при изучении принципа субсидиарности, в том числе с политической точки зрения, поскольку политика не может существовать без права, как и право без политики. Как справедливо писал Л. Фейхтвангер: «Бывают времена, когда даже самый острый глаз не видит, где кончается политика и начинается закон».

К исследованиям, имеющим теоретико-методологическое значение для изучения феномена субсидиарности в отечественной политической и юридической науках в его различных измерениях и предметных основаниях, следует отнести работы таких ученых, как: М.В. Баглай, М.М. Бирюков, М. Брюннер, И.М. Бусыгина, К.С. Гаджиев,
В.Г. Герасимова, Дж. Греви, Й.З. Дитрих, Т.В. Зонова, С.Г. Кирдина, Б.Н. Топорнин, Т.М. Фадеева, М.Х. Фарукшин, Т.О. Хеглин,
И.И. Хохлов, Т. Шиллинг, Л.М. Энтин1.

Сущность понятия «субсидиарность» и история его возникновения конкретизирована в работах Н.В. Анисимовой, Н.А. Гагановой,
Э.А. Каракуляна, Д.В. Красикова, О.М. Мещеряковой2.

Среди публикаций, посвященных изучению идеи субсидиарности, следует отметить работы таких авторов, как А.С. Автономов, А.А. Амплеева, Г. Бебут, И.А. Мальковская, Я.А. Пляйс, С.Л. Романов, О.А. Салов, У. Хохмут, В.Н. Чиркин, Т.В. Чубарова3.

Заслуживают внимания исследования, посвященные изучению методологических основ субсидиарности как политического феномена4.

В целях анализа главных направлений развития местного самоуправления и гражданского общества в работе использовались труды Р.Б. Салморбековой, Р.С. Бахарчиева, Д.Ц. Бутитовой, Е.М. Бухвальда, В.Г. Игнатова, С.А. Кислицына, И.К. Коломиец, Д.А. Корсунова,
А.Л. Лабунского, М.Ю. Мартынова, В.В. Рудого, В.А. Сологуба,
Ф.Ж. Суркиной, Д.Ю. Шапсугова, А.Н. Широкова и др.5

Рассматривая взаимосвязь самоуправления и гражданского общества, авторы этих работ подчеркивают, что в отличие от Запада траектория развития гражданского общества в России имеет свои особенности, потому что Россия во многих аспектах своего жизнебытия отличалась от территориально компактных, структурно и функционально развитых обществ Запада.

В России процесс формирования гражданского общества коррелировался с невосприимчивостью местных политических элит к инновациям и рационалистическому образу мышления6. Поэтому важно, чтобы технологии власти дополнялись технологиями самоуправления и гражданского общества в целях осуществления гражданского контроля на стадии подготовки политических решений.

Вопросы осмысления местных социально-политических проблем региональными политико-административными элитами были рассмотрены в работах А.В. Понеделкова, А.М. Старостина, С.А. Кислицына7. Вместе с тем было выявлено, что в отечественной элите сегодня формируется подход к формированию гражданского общества, навязываемый государством «сверху». Данный подход базируется на принципе консервативной субсидиарности, который воспроизводит установки германской христианской демократии. Формально это предполагает необходимость государству брать на себя те функции, которые не в состоянии брать на себя нижестоящие ячейки гражданского общества, что приводит к усилению государства.

В то же время проблеме внедрения принципа субсидиарности
в деятельность органов регионального и муниципального управления
в целях повышения гражданской и электоральной активности населения уделено недостаточно исследовательского внимания. Следует отметить, что сегодня субсидиарность представляет собой определенный концепт, который помимо делегирования полномочий и распределения ответственности подразумевает тесное взаимодействие между гражданским обществом и демократическими преобразованиями. В литературе не всегда учитывается, что субсидиарность может реально повлиять на социально-политическую и электоральную активность граждан.

В связи с этим в нашей работе были изучены исследования ученых по проблемам гражданского общества и электоральной активности. Среди них следует выделить работы М.К. Ананьевой, И.В. Багаевой, М.А. Бажинова, Л.Н. Батъяновой, О.К. Биктасова, А.В. Будина, А.А. Вахонина, А.В. Гаврилова, В.В. Глущенко, В.В. Гринько,
Е.М. Гунченко, Дж. Кина, Н.Д. Дроздова, Е.А. Краюшкиной, В.Н. Лукина, О.А. Матвейчева, Е.Ю. Мелешкиной, И.В. Мерсияновой,
О.В. Орловой, В.В. Петухова, Ю.М. Полякова, А.В. Понеделкова,
Е.Н. Садовой, М.Д. Соловьенко, А.М. Старостина, А.А. Сухарь,
В.Л. Тамбовцева, И.В. Твердова, Г.И. Трубникова, А.В. Шемелина
и многих др.8

В целом в литературе рассматриваются вопросы взаимосвязи дальнейшего федеративно-государственного, регионально-местного и общественного строительства в стране. Остается актуальной задача выявления в полном объеме путей и средств совершенствования политико-правовых механизмов взаимодействия органов государственной власти различного уровня с местным самоуправлением и гражданским обществом.

Объектом диссертационного исследования является система политических отношений государства, местного самоуправления и гражданского общества.

Предмет исследования – роль и значение субсидиарности как концептуальной основы в формирующемся политическом механизме взаимодействия властно-управленческих субъектов и гражданского общества.

Целью диссертационного исследования является анализ теоретических основ, современной практики и перспектив реализации субсидиарности в политической сфере взаимодействия государства, местного самоуправления и гражданского общества.

Задачи диссертационного исследования:

1. уточнить роль и место принципа субсидиарности в современной теории и практике политического процесса, выявить основные направления его концептуализации;
2. провести теоретико-методологический анализ понятия субсидиарности и рассмотреть основные подходы к использованию субсидиарности в политико-правовой сфере;
3. проанализировать модели взаимодействия государства, местного самоуправления и гражданского общества, выявить характерные особенности этих взаимоотношений и определить наличие условий для развития принципа субсидиарности в политическом пространстве России;
4. определить понятие политической субсидиарности в контексте институционализации идеи субсидиарности в публичной сфере гражданского общества и электорального процесса;
5. рассмотреть политическую субсидиарность как концептуальную основу построения гражданского общества в условиях российской муниципальной реформы;
6. выявить ключевые проблемы муниципальной реформы и перспективы внедрения субсидиарности в деятельность органов местного самоуправления;
7. рассмотреть возможность использования политической субсидиарности в целях повышения гражданской и электоральной активности населения и проанализировать возможность создания муниципальных общественных палат в качестве основы повышения субсидиарной ответственности граждан.

Методологической основой исследования являются классические труды Платона, Аристотеля, Фомы Аквинского, Августина Аврелия, И. Альтузия, Дж. Локка, Ш.Л. Монтескье, И. Канта, которые сформулировали понятия, близкие к принципу субсидиарности. Большое значение имеют положения, изложенные в трудах современных ученых Т. Фляйнера, Л. Кора, Д. Сиджански, М. Араха, К. Лейтона,
М. Уилка, Х. Уоллеса, Д. Мартина, О. Нель-Бройнинга, Г. Гундлаха,
Л. Бличнера, Л. Сангольта и др.9

Также в диссертационном исследовании использованы труды ряда российских философов: В.В. Ильина, П.А. Кропоткина, К.С. Гаджиева и др.10

В работе использованы разработки в области теории субсидиарности, а также сравнительные исследования по региональной политике, местному самоуправлению и гражданскому обществу.

Работа выполнена с использованием классических методов политологии. Институциональный метод позволил обеспечить рассмотрение субсидиарности как политического принципа, который может выступать основой взаимодействия государства, местного самоуправления и гражданского общества. Сравнительный (компаративный) метод позволил сопоставить основные трактовки термина субсидиарности, его концепции в различных странах, а также изучить проблемы реализации принципа субсидиарности в отношении структур федеративного государства.

Социологический метод помог выявить специфику взаимоотношений государственно-властных субъектов с гражданским обществом, их зависимость от экономических и социальных факторов, а также проанализировать процесс развития гражданских инициатив и электорального поведения в условиях реформирования политической системы. С помощью системного подхода понятие субсидиарность было рассмотрено как наилучший способ оптимизации степеней свободы
в сложноорганизованной системе, где каждый элемент характеризуется определенной степенью свободы, которая не нарушает целостность системы. Принцип политической субсидиарности был рассмотрен
в качестве целостного саморегулирующего механизма, находящегося
в непрерывной связи с местным самоуправлением и общественной активностью граждан.

Автор с помощью междисциплинарного подхода объединил данные различных наук (юриспруденции, политологии, социологии, истории) о роли принципа субсидиарности в системе управления. Интегративный метод позволил проанализировать как отдельные исследования субсидиарности, так и их основную совокупность.

Эмпирической основой исследования стали доклады и выступления политических деятелей и представителей властных структур, периодические и печатные издания, порталы Интернета: www.oprf.ru; www.civitas.ru; www.stra.teg.ru; www.politilog.ru; www.rosreforma.ru; www.wciom.ru. В диссертации использованы документы Европейского Союза, а также законодательные и подзаконные акты государственных органов Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования:

1. Показано теоретическое и практическое значение принципа субсидиарности в политическом процессе, охарактеризованы ключевые тенденции его концептуализации.

2. Проведено исследование теоретико-методологических основ субсидиарности, выявлена специфика подходов к пониманию ее сущности в политико-правовой сфере.

3. Подвергнуты анализу вероятные модели взаимодействия государства, местного самоуправления и гражданского общества, определены характерные особенности их взаимоотношений, выявлены условия, способствующие развитию принципа субсидиарности в политическом пространстве России.

4. Дано понятие политической субсидиарности как возможной основы развития общественных структур, повышения политической ответственности граждан и эффективного механизма перераспределения полномочий.

5. Политическая субсидиарность рассмотрена через призму российской муниципальной реформы в качестве концептуальной основы построения гражданского общества.

6. Обозначены основные проблемы муниципальной реформы и предпринята попытка анализа перспективы внедрения субсидиарности в деятельность органов местного самоуправления.

7. Выявлена перспектива использования политической субсидиарности в качестве основы повышения гражданской и электоральной активности населения, показана значимость создания муниципальных общественных палат в муниципальных образованиях.

Основные положения, выносимые на защиту: