Факторы сохранения должностей главами исполнительной власти субъектов российской федерации, 2005 -2009 гг.: кроссрегиональный сравнительный анализ

На правах рукописи

Горохов Виталий Александрович

ФАКТОРЫ СОХРАНЕНИЯ ДОЛЖНОСТЕЙ ГЛАВАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, 2005 -2009 ГГ.: КРОССРЕГИОНАЛЬНЫЙ СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ

Специальность 23.00.02 – Политические институты, процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата политических наук

Пермь 2011

Диссертация выполнена на факультете политических наук и социологии Негосударственного образовательного учреждения института повышения квалификации (НОУ ИПК) «Европейский университет в Санкт-Петербурге»

Научный руководитель:	доктор политических наук, профессор ГОЛОСОВ Григорий Васильевич
Официальные оппоненты:	доктор политических наук, профессор ТУРОВСКИЙ Ростислав Феликсович кандидат политических наук, доцент ПАНОВ Петр Вячеславович
Ведущая организация:	Институт философии и права УрО РАН

Защита состоится "20" июня 2011 г. в 12 часов на заседании Диссертационного совета К 212.189.04 по политическим наукам в Пермском государственном университете по адресу: 614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15, Пермский государственный университет, корп.1, Зал заседаний Ученого совета ПГУ

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ПГУ.

Автореферат разослан "__" мая 2011 г.

Ученый секретарь Диссертационного Совета, кандидат политических наук, доцент

Н.В. Борисова

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Характер и степень развития демократии в стране с федеративным устройством во многом определяется взаимоотношениями центральной и региональной власти. В России, мировом лидере по количеству регионов – субъектов федерации, отношения «центр – регионы» приобретают важнейшее значение с точки зрения осуществления политического курса и мобилизации элит и электората на его поддержку. Политическая стабильность и успешное развитие государства с федеративным устройством зависит от эффективности взаимодействия центральной и региональной государственной власти и соответствия региональной политики реальным потребностям субъектов федерации.

Главы региональной исполнительной власти в силу своего политического статуса на протяжении всей постсоветской истории являлись важнейшим центром принятия решений, формирующим стратегию развития региона. Усиление влияния исполнительной власти и ее главы на политический процесс, заложенное в российскую конституцию 1993 года и в ряд региональных конституций и уставов, а также существующее в российской политической практике стремление персонифицировать политические процессы, способствовали восприятию отношений «центр - регионы» сквозь призму взаимоотношений политиков, занимающих ключевые посты. Президент страны и главы региональной исполнительной власти находились в центре политического противостояния федерального центра и субъектов федерации с момента зарождения новой российской государственности.

Определяющее значение для выстраивания отношений «центр – регионы» имел институт прямых выборов высшего должностного лица в системе региональной исполнительной власти (губернатора). Введение губернаторских выборов катализировало процессы децентрализации власти и позволило главам региональной исполнительной власти использовать статус народных избранников для отстаивания интересов регионов в политическом торге с центральной властью. Легитимность, получаемая губернаторами на выборах, предоставляла возможности осуществления в регионе собственного политического курса, независимого от политической воли центральной власти, что делало прямые выборы основным институтом, защищавшим позиции губернаторов в отношениях «центр - регионы». Отмена выборов высшего должностного лица в системе региональной исполнительной власти и переход к системе наделения полномочиями заменили ответственность глав региональной исполнительной власти перед избирателями на ответственность перед президентом страны, что поставило губернаторов в зависимость от решений центральной власти. Центральная власть получила возможность кооптировать губернаторов в выстраиваемую «вертикаль власти» и использовать их ресурсы для мобилизации региональных элит и электората на поддержку осуществляемого политического курса. Отмена губернаторских выборов, стала, таким образом, ключевой реформой, создавшей институциональные условия для проведения политики централизации власти и существенного изменения баланса сил в отношениях «центр – регионы» в пользу федерального центра.

Избранные на прямых выборах губернаторы стали приспосабливаться к изменившимся «правилам игры». Глава региональной исполнительной власти был вынужден одновременно ориентироваться на реальные потребности возглавляемого им региона и на политику центральной власти в отношении данного региона. Сохранение должности стало во многом определяться лояльностью главы региональной исполнительной власти президенту страны, которая заключалась, в первую очередь, в поддержке политического курса, направленного на централизацию власти.

Появление у президента страны законодательно закрепленной возможности смещать с должности избранного на прямых выборах главу региональной исполнительной власти привело к противоречию между доминирующим положением губернатора в политической системе региона и зависимостью главы региона от политического решения акторов, представляющих центральную власть. Трансформация отношений избранных на прямых выборах губернаторов и центральной власти под влиянием фактической зависимости глав исполнительной власти субъектов РФ от президента страны является центральной проблемой диссертационного исследования. Опыт регионов – субъектов РФ, отражающий многообразие форм взаимодействия между региональной исполнительной и центральной властью предоставляет возможность для выявления моделей взаимодействия глав региональной исполнительной власти с федеральным центром при новых «правилах игры» в зависимости от различных институциональных и ситуативных обстоятельств. В диссертации предпринимается попытка установить, какие факторы определяют сохранение должности избранных на прямых выборах глав исполнительной власти субъектов РФ в изменившихся институциональных условиях после отмены губернаторских выборов.

Степень научной разработанности проблемы. Давая характеристику состоянию научной разработанности проблемы, следует отметить постоянный высокий интерес отечественных и зарубежных учёных к объекту исследования на протяжении всей постсоветской истории России, что вызвано доминирующим положением глав региональной исполнительной власти в региональных политических системах и влиянием губернаторов на отношения «центр – регионы».

Исследования, посвящённые изучению глав региональной исполнительной власти, в отечественной и зарубежной политической науке осуществляются по нескольким направлениям. Исследователи В. Гельман, А. Кынев, Н. Лапина, К. Росс, Р. Туровский, А. Чирикова и другие1 в своих научных трудах в основном фокусируются на изучении специфики института главы региональной исполнительной власти и его места в российской политической системе. Ряд известных учёных, в числе которых Н. Зубаревич, Д. Кан, А. Малашенко, К. Стоунер–Вайсс, Н. Петров, Д. Трейсман, А Титков и другие2 исследуют глав региональной исполнительной власти, в первую очередь в контексте их влияния на отношения «центр – периферия» в современной России. В фокусе внимания научных исследований таких авторов как Г. Голосов, А. Иванченко, А. Любарев, О. Ройтер, Х. Хейл3

лежат проблемы отношений глав исполнительной власти и политических партий и влияния глав регионов на электоральные процессы в современной России.

Несмотря на существование нескольких направлений в изучении российских губернаторов как субъектов политики, в российской и зарубежной политической науке отсутствуют комплексные кроссрегиональные сравнительные исследования, выявляющие факторы и условия, способствующие сохранению должности действующего губернатора в трансформирующемся институциональном дизайне.

Наибольшая интенсивность исследований приходится на периоды введения и отмены прямых выборов высшего должностного лица в системе региональной исполнительной власти, что свидетельствует о ключевом значении института выборов для определения политического статуса губернаторов и их роли в политических процессах.

Научные работы, затрагивающие проблемы настоящей диссертации, можно условно разделить на несколько групп по принципу конкретизации изучаемого предмета и объекта.

В отдельную группу работ, имеющих большое значение для диссертации, выделены общетеоретические исследования, посвященные вопросам внедрения и применения теории отношений «принципал – агент», которая легла в теоретико-методологическую основу диссертации. Концепция отношений «принципал – агент» (принципал-агентские отношения) представляет собой зонтичную теорию, объединяющую целый ряд научных воззрений в экономических, политических и социальных науках. Теория описывает установление агентских отношений между доверителем (принципалом), делегирующим некоторые права агенту, обязанному в соответствии с формальным или неформальным контрактом представлять интересы доверителя в обмен на вознаграждение того или иного рода. Характер отношений «принципал – агент» обусловлен рациональными предпочтениями акторов, заключающих контракт. Возникновение принципал – агентских отношений, как правило, связывается исследователями с возможностью и желанием принципала делегировать полномочия.

В диссертации выбор в пользу теории отношений «принципал-агент» обусловлен переходом к системе наделения полномочий, предоставившей центральной власти возможность делегировать полномочия губернатору и аннулировать их, исходя из собственных интересов и, используя легитимные механизмы осуществления властных полномочий. Политическая зависимость главы региональной исполнительной власти от центральной власти, возникшая вследствие отмены губернаторских выборов, сделала рациональным вступление губернаторов в принципал–агентские отношения. В свою очередь, статус народного избранника и широкие законодательно закрепленные полномочия губернатора на региональном уровне делали рациональным выбор центральной власти в пользу действующего главы региона.

На сегодняшний день можно говорить о сложившейся традиции в изучении политических и социальных процессов с помощью парадигмы принципал – агентских отношений. Тем не менее, данная концепция ранее не использовалась для анализа российского опыта взаимодействия центральной и региональной власти. Наиболее значимыми для теоретико–методологической части настоящего исследования являются работы Дж. Бергина, Дж. Броза и М. Хавеса, Ж. Ж. Лаффона, М. Лайна, П. Милгрома и Дж. Робертса, А. Нестеренко, Е. Попова и В. Симоновой, М. Поллака, Д. Хоукинса и Джейкоби, Д Хоукинса, Д. Лэйка, Д. Нилсона и М. Тирни.4

В теоретических исследованиях Бергина и Лаффона отмечается, что вступление акторов в отношения «принципал – агент» обуславливается рациональностью и стремлением к реализации собственных предпочтений. Хоукинс, Лэйк, Нилсон и Тирни утверждают, что акторы эгоистичны и поведение агента всегда отражает интересы принципала, даже если принципал не является участником событий. Броз и Хавес считают, что предпочтения одиночного актора внутри принципала могут определять поведение агента.

В фокусе внимания исследователей находится центральная проблема в отношениях «принципал – агент», заключающаяся в обеспечении оптимального стимулирования агента. Причиной возникновения проблемы может являться слабая изученность среды (Бергин), дефицит информации об усилиях агента (Лаффон, Поллак, Хоукинс и др.) и оппортунистическое поведение агента (Нестеренко, Попов и Симонова). Решением проблемы выступает установление механизмов контроля (Бергин, Лаффон, Поллак, Хоукинс, Лэйк, Нилсон и Тирни) либо репутация агента (Паркер).

К первой группе работ также можно отнести важные для настоящей работы труды Г. Паркера и М. Шефтера, исследующие природу и различные аспекты агентской деятельности в политике.5

К следующей группе работ относятся теоретические и сравнительные исследования, нацеленные на изучение роли исполнительной власти и её глав в политических процессах. Исследования C. Майуоринга и M. Торкала, Т. Погюнтке и П. Уэбба, И. Крива и А. Кинга, представляющие большое значение для настоящей работы, посвящены изучению концепта президенциализации политики и возвышению глав исполнительной власти в современных политических системах.6 Погюнтке и Уэбб считают, что возвышение главы исполнительной власти обусловлено, в первую очередь, привилегированной позицией по отношению к остальному чиновничьему аппарату и возрастанием роли СМИ в современной политике. Майуоринг и Торкал выделяют широкое использование плебисцитарных политических технологий в современной избирательной кампании в качестве основной причины президенциализации политики.

К данной группе работ также относятся научные труды, в которых исследуются институциональные предпосылки для возвышения глав региональной исполнительной власти в региональных политических системах и возможности осуществления влияния на политические процессы на общегосударственном уровне. С точки зрения достижения поставленной цели и решения задач диссертации, следует признать значимыми исследования В. Гельмана, И. Гибсона, Н. Лапиной, Н. Петрова, Д. Самуэлса, Р. Снайдера, А. Чириковой.7 Исследователи сходятся во мнении, что легитимность, полученная главами регионов на прямых выборах, и ослабление позиций центральной власти, вызванное кардинальным перестроением (демократизацией) политической системы, позволили главам региональной исполнительной власти получить возможность для осуществления собственного политического курса. Н. Петров видит главную причину возвышение глав региональной исполнительной власти в России в неспособности центральной власти к ведению конструктивного диалога с регионами о разграничении полномочий. В. Гельман считает, что большое значение на становление региональных режимов в России имела высокая степень неопределённости и отсутствие у центральной власти чёткой региональной политики. А. Чирикова и Н. Лапина рассматривают возвышение региональных лидеров в России как попытку преодолеть нестабильность за счёт авторитарного осуществления властных полномочий. Э. Гибсон, Р. Снайдер и Д. Самуэлс отмечают, что возникновение региональных авторитарных политических режимов в странах Латинской Америки стало следствием третьей волны демократизации и низкой эффективностью традиционных методов государственного управления в новых институциональных условиях.

К третьей группе работ относятся исследования глав региональной исполнительной власти А. Кынева, Д. Трейсмана, К. Стоунер-Вайсс, Р. Туровского, В. Шейниса, Е. Ясина предоставляющие возможность сопоставления влияния губернаторов на отношения «центр-периферия» во временном и пространственном континууме.8 В большинстве исследований утверждается, что влияние глав региональной исполнительной власти на отношения «центр - регионы» находилось в зависимости от процессов децентрализации и рецентрализации властных полномочий. К. Стоунер-Вайсс и Д Трейсман характеризуют политику глав наиболее экономически развитых регионов субъектов РФ в 1990-х как сопротивление федеральной власти. Д. Кан и В. Шейнис рассматривают усиление влияние глав регионов, в особенности республик, в контексте асимметрии в российском федерализме, образовавшегося в результате стремления центральной власти заручиться поддержкой региональных элит. Е. Ясин считает, что влияние губернаторов на отношения «центр - регионы» вызвано тотальным контролем политических процессов в регионах со стороны глав региональной исполнительной власти. А. Кынев отмечает, что резкое ослабление влияния глав регионов, вызванное реформами президента Путина, привело к доминированию центральной власти в отношениях «центр - регионы».

К четвёртой группе отнесены работы, посвященные изучению политических партий и их взаимодействия с главами субъектов РФ, а также исследования, предоставляющие возможность изучения и сравнения влияния доминирующих политических партий на работу ключевых институтов исполнительной и законодательной власти.9 Исследователи отмечают, что главы регионов – субъектов РФ являлись в 1990-е гораздо более влиятельными субъектами политики, чем политические партии и поэтому не стремились к активному участию в партийной жизни. Г. Голосов и Х. Хейл отмечают низкий уровень институционального развития политических партий, как на федеральном, так и региональном уровнях и, как следствие, их незначительное влияние на региональные политические процессы. В. Гельман и И. Заборский видят основную причину слабости политических партий в отсутствии у большинства партий чётких идеологических платформ и размытости электоральных баз; исследователи отмечают, что появление в партийной системе доминирующей партии власти, совпавшее по времени с реформами, направленными на централизацию властных полномочий, привело к активному сотрудничеству губернаторов с партией, с одной стороны, и дистанцированием от других партий, с другой. О. Дж. Ройтер и Т. Ремингтон, в частности, связывают это обстоятельство со стремлением глав регионов продемонстрировать лояльность политическому курсу центральной власти.

К пятой группе работ отнесены исследования, посвящённые изучению отдельных аспектов деятельности глав региональной исполнительной власти в современной России. Важнейшее значение для достижения цели диссертационного исследования имеют работы отечественных и иностранных авторов, затрагивающие вопросы изменения роли губернаторов в контексте реформ президента В. Путина. 10

Отдельного упоминания требует исследование П. Гуда, представляющее собой попытку применения количественных методов для объяснения причин сохранения должностей ряда губернаторов после отмены губернаторских выборов.11 Некоторые гипотезы Гуда были проверены и дополнены в эмпирической части диссертации.