Партийная реформа в россии (2001-2007 гг.): региональное измерение

Проведенная в 2001-2007 годах партийная реформа, имела собственные предпосылки, цели, направления и результаты. Она включала в себя, во-первых, комплекс изменений, введенных в федеральное законодательство о политических партиях новых норм и правил. Во-вторых, помимо федерального законодательства были введены изменения в ряд подзаконных актов, регламентирующих деятельность политических партий. В-третьих, в период партийной реформы были существенным образом скорректированы практики и стратегии партий, сложившиеся в 1990-е годы. Прежде всего, это касается, взаимодействия политических партий с административными структурами, бизнес-структурами, а также практик, связанных с участием политических партий в выборах. В широком смысле, партийная реформа может пониматься, как процесс трансформации партийно-политической системы страны, вызвавший изменение роли института политических партий в России, и встроенный в контекст политических реформ 2000-х гг.

В то же время изменения, касавшиеся института политических партий, являлись неотделимой частью комплекса изменений всей политической сферы. Собственно, подавляющее число ключевых новаций, касавшихся института политических партий, может быть включено в реформу избирательной системы, или в разряд политических реформ. Тем не менее, именно институт политических партий по результатам реформ В.В.Путина получил наибольшее число институциональных возможностей и претерпел очень серьезные трансформации. Поэтому возможна и обратная трактовка, включение новаций введенных в избирательное законодательство в контекст партийной реформы.

В рамках данной партийной реформы можно выделить ряд этапов. Первый преимущественно связан с упорядочиванием партийно-политического поля и процессом унификации избирательного законодательства в регионах России. В частности в нем была введена только одна организационно-правовая форма существования политических общественных объединений – политические партии, которые были наделены исключительным правом участия в выборах. Одновременно вводились положения, повышавшие требования к партиям. Стимулировалась деятельность партий на региональном уровне. Наиболее важные мероприятия данного этапа – принятии ФЗ-95 «О политических партиях» и ФЗ №67 - «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Второй этап партийной реформы начался после окончания кампании по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 2003 г., одновременно с которыми прошли и первые выборы в региональные парламенты по новой избирательной системе. В том же году закончился и переходный период, в течение которого политические партии проходили перерегистрацию. Основным событием второго этапа реформы стала принятая 18 мая 2005 г. новая редакция ФЗ №51 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ», вводившая формирование нижней палаты российского парламента исключительно по партийным спискам. Появление у партий серьезных возможностей для развития осложнялось на данном этапе введением в законодательство множества поправок, регламентирующих деятельность политических партий, что создавало определенную правовую нестабильность данного института. Кроме того, на второй этап партийной реформы приходится ужесточение регламентации деятельности политических партий в России. В частности было запрещено образование избирательных блоков, повышен с 5 до 7% порог прохождения партий на выборах в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, повышен до 50 000 человек минимальный порог численности партий и т.д. Произошло также усиление контроля Федеральной Регистрационной Службы за деятельностью партий. Кроме того, часть контрольных функций в отношении партий была передана избирательным комиссиям.

Во второй главе «Состояние партийных структур в регионах по итогам реформы» проанализированы последствия партийной реформы на региональном уровне.

В первом параграфе «Влияние партийной реформы на финансирование региональных партийных организаций» рассмотрены изменившиеся финансовые основы деятельности политических партий в регионах России. В результате партийной реформы парламентские политические партии, получили гарантированные прямые государственные дотации. При этом они оказались вынуждены отчитываться перед органами государственной власти, и каким образом они реализовывали средства, и как, откуда они их получили. Помимо прочих требований федерального законодателя к партийной финансовой отчетности, предъявляется множество дополнительных требований по прописыванию данных об организациях и частных лицах, принявших решение о финансировании деятельности партий, не только в период выборов, но и между ними.

В финансировании всех парламентских политических партий в 2004-2007 гг. наибольшую долю составляют пожертвования физических и юридических лиц. При этом, все политические партии в равной мере зависимы от средств получаемых из государственного бюджета. Значимым источником получения средств членские взносы для политических партий не являются. Только КПРФ зависит от них в период между федеральными избирательными кампаниями, когда ощущается общий недостаток финансовых средств партии.

Наибольшие объемы финансирования среди всех парламентских партий получила в 2005-2007 гг. политическая партия «Единая Россия». В несколько раз по всем источникам доходов, «Единая Россия» показывает превышение над остальными парламентскими партиями. В целом отрыв в общих доходах, получаемых «Единой Россией», от остальных парламентских политических партий только возрастал на протяжении периода 2005-2007 гг.

«Белые кассы» бюджетов региональных избирательных кампаний в десятки раз превышают объем средств, распределяемых партиями в среднем на одну региональную избирательную кампанию. В 2007 году наблюдался у всех парламентских политических партий скачок в финансировании региональных избирательных кампаний, тем не менее, он объясним скорее участием партий в избирательной кампании на федеральном уровне.

Расходы политических партий на финансирование деятельности региональных отделений политических партий недостаточны у всех политических партий. У ЛДПР, КПРФ, «Справедливой России», даже расходы на деятельность связанную с выполнением требований федерального законодательства являются значимой частью объемов финансирования региональных отделений из федерального бюджета партии. Только у «Единой России» минимальные расходы, вызванные необходимостью выполнять требования законодательства, составляют лишь 4,39% от расходов федерального бюджета партии в среднем на одно региональное отделение. Кривая расходов политических партий на финансирование деятельности региональных отделений политических партий не повторяет динамику роста доходов политических партий. Отчеты партий фиксируют рост последовательный рост расходов партий на содержание своих региональных отделений. Тем не менее, он не повторяет динамику роста доходов политических партий. В частности, в 2007 году, когда федеральные выборы вызвали резкий скачок доходов, он не привел к значительному увеличению расходов на деятельность региональных отделений и региональные избирательные кампании.

Поскольку бюджеты политических партий не зависят от членских взносов, а значит, политические партии и не должны испытывать необходимости в массовости членской базы.

Огромное количество дополнительных регламентаций, в частности необходимость регистрации региональных отделений политических партий, как юридического лица, обязательная подача финансовых отчетов и отчетов о деятельности, регулярность проведения организационных мероприятий, создало необходимость для региональных отделений политических партий в дополнительных расходах. Значительная часть финансовых средств, поступающих региональным отделениям почти всех парламентских партий идет на решение именно этих проблем.

Во втором параграфе «Роль политических партии при формировании депутатского корпуса на региональном и федеральном уровнях» рассмотрены непосредственные результаты трансформации института политических партий в регионах России».

Анализ списков депутатов, получивших мандаты по партийным спискам показал интересную тенденцию. И при делении списков на территориальные группы, и без такого, в составе избранных депутатов наблюдается преобладание представительства региональных политических элит. Единственное исключение – случай ЛДПР при отсутствии территориальных групп в списках, при котором наибольшим является представительство бизнес-элит. Кроме того, в списках всех партий, где не было предусмотрено деление на территориальные группы, наблюдается тенденция к меньшему преобладанию региональных политических элит.

Проведенный анализ позиционного представительства элит в списках «Единой России» на региональных выборах в 2007 году позволяет сделать вывод о том, что в более привилегированном положении также находятся представители региональных политических элит, особенно при отсутствии деления списков на территориальные группы. Региональным политическим элитам почти всегда выгодно отсутствие территориальных групп в списках партий, поскольку это приводит увеличению их общего представительства. Представители локальных и федеральных политических элит на региональных выборах у всех партии, вне зависимости были поделены списки на территориальные группы или нет, присутствуют в составе избранных депутатов в незначительном количестве. Фактически они оказались исключены из процессов формирования региональных парламентов. Необходимо отметить, что в целом, списки всех парламентских партий почти в равных пропорциях проводили представителей разных типов элит.

Анализ списков фракций парламентских партий на выборах депутатов Государственной Думы показывает, что, несмотря на значительные институциональные преференции, наличие которых предполагает механизм формирования списков и система конверсии голосов, уровень представительства региональных политических элит в списках всех политических партий был сохранен. Более того, в 2007 году он даже несколько вырос по сравнению с 2003 годом в условиях отсутствия выборов по мажоритарным округам.

Среди кандидатов, избранных по списку «Единой России» в 2007 году заметна тенденция, когда «федералы» занимают в среднем более удачную позицию по отношению к представителям региональных элит и бизнес-элит. В то время, как в 2003 году подобная тенденция не прослеживалась. Представительство «федеральных политических элит», и в 2003 году, и 2007 году, среди депутатов, избранных по партийным спискам, всех партий было наиболее весомым. Исключение составляет ЛДПР, в состав депутатов от которой входило примерно равное число представителей «бизнеса» и «федеральных политических элит». Представители локальных политических элит оказались исключены из состава депутатского корпуса Государственной Думы.

На региональных выборах, в целом по спискам политических партий, в частности «Единой России», разделенных на территориальные группы, прошло меньшее число представителей бизнес-элит в региональные парламенты, чем списках «единороссов» без деления на территориальные группы. Наличие территориальных групп в списках кандидатов от партий на выборах приводит к увеличению доли представителей региональных политических элит в депутатских фракциях «Единой России» и КПРФ. Представители локальных и федеральных политических элит оказались исключены из состава депутатского корпуса региональных легислатур.

Условия межпартийной конкуренции не могли не измениться в связи с увеличением значимости присутствия одних представителей политических элит по отношению к другим. Приоритетные условия предоставления мандатов представителям федеральных политических элит связано с тем, что процесс наполнения списков на федеральном уровне находится под полным контролем высшего уровня управления политическими партиями. Появление там представителей региональных элит и бизнес-элит связано с тем, что на федеральных выборах именно они являются держателями реальных политических ресурсов, прежде всего административного, организационного и финансового. На региональных выборах в целом в составе избранных по спискам депутатов наблюдается преобладание региональных политических элит, в то время как локальные политические элит и федеральные политические элиты в нем отсутствуют.

Институциональные новации в целом не приводят к активизации партийной деятельности в период избирательных кампаний. Но, в то же время, они сказываются на представленности типов политических элит в избирательных списках политических партий и в составе избранных по ним депутатов региональных и федерального парламентов, а также оказывают влияние на перераспределение результатов поддержки партий на территории, прежде всего в пользу «Единой России».

Третий параграф «Партии и политическое рекрутирование: элиты и массы» посвящен анализу процессов партийного рекрутирования и формирования партийной номенклатуры на региональном уровне в условиях осуществленной реформы. Цели и задачи, решаемые в ходе партийной реформы, ее ключевые составляющие неизбежно должны были наложить отпечаток на задействованные партиями механизмы политического рекрутирования. Более того, одной из целей партийной реформы было предоставить политическим партиям возможности получения ресурсов, в том числе через включение их в механизмы рекрутирования элит на федеральном и региональном уровнях.

Изменение процедуры формирования списков и конверсии голосов по-разному сказалось на позициях элит, получаемых по результатам выборов на региональном и федеральном уровне. Анализ списков фракций парламентских политических партий на выборах депутатов Государственной Думы показывает, что, несмотря на значительные институциональные преференции, наличие которых предполагает механизм формирования списков и система конверсии голосов, уровень представительства региональных политических элит в списках всех политических партий на выборах было сохранено. Отказ от смешанной несвязанной избирательной системы на федеральных выборах в целом привел к сокращению регионального представительства в Государственной Думе, но доля «регионалов» в составе списков фракции парламентских политических партий не уменьшилась. С помощью списков фракции парламентских политических партий в региональные парламенты попали в основном представители региональных политических элит, причем деление на территориальные группы списков партий способствовало сокращению доли представителей региональных политических элит в списках парламентских политических партий. Есть два исключения, ЛДПР при отсутствии деления на территориальные группы через списки партии провела равное число, и представителей региональных политических элит, и бизнес-элит. КПРФ в списках с делением на территориальные группы провела примерно вдвое больше представителей «региональных политических элит», чем представителей «бизнес-элит». Таким образом, предположение об исключении региональных политических элит из состава Государственной Думы не подтвердилось. Тем не менее, представители локальных политических элит оказались исключены из состава депутатского корпуса Государственной Думы и региональных легислатур. Списки политических партий на выборах депутатов Государственной Думы предоставили возможность соотнести и позиционные преимущества представителей различных типов политических элит. Оказалось, что представители списков кандидатов «Единой России» демонстрируют тенденцию, когда кандидаты «федералы» в региональных группах списках партий занимают в среднем более удачную позицию по отношению к представителям региональных элит и бизнес-элит. В списках же остальных парламентских политических партий, ситуация иная, в количественном выражении нет значимой доминанты у представителей федеральных политических элит.

На региональных выборах в списках «Единой России», где отсутствовало деление на территориальные группы, в начале списка наблюдается преобладание представителей региональных политических элит над представителями бизнес-элит. В случае, когда формировались «общие списки», представители региональных политических элит в большей степени влияют на процесс формирования списков партий. В списках «Единой России», где присутствовало деление на территориальные группы, наоборот присутствует равенство представительства региональных политических элит ибизнес-элит. Основу фракций КПРФ, ЛДПР, «Единой России» в региональных парламентах составляют представители региональных политических элит и бизнес-элит. Причем, и в случаях, когда присутствовало в списках деление на территориальные группы, и, когда оно отсутствовало, у всех парламентских партий, кроме «Единой России» представители региональных политических элит превышали число представителей бизнес-элит.

Таким образом, частично подтверждается тезис о том, что отсутствие территориальных групп в списках партий, в большей степени выгодно региональным политическим элитам. В списках «Единой России» в целом региональные политические элиты получают преимущество при распределении мандатов.

Представители локальных и федеральных политических элит на региональных выборах у всех партии, вне зависимости с делением и без деления списков на территориальные группы, были обнаружены в незначительном количестве.

Расширение возможностей для продвижения представителей партий в органы власти, прежде всего представительные, различного уровня создали условия для роста численности партийной номенклатуры. Однако, фактически формирование партийной номенклатуры к исходу реформы не наблюдается, причем ни на федеральном уровне, ни региональном. Партийная идентификация при этом оказывается более значимым фактором для элит на федеральных выборах, нежели чем на региональных.

В Заключении формулируются основные выводы диссертационной работы. По итогам проведенного исследования подтверждаются частично основные гипотезы исследования.

III. По теме диссертации опубликовано десять научных статей, в том числе, две в изданиях, рецензируемых ВАК РФ: