Модернизация концепции и практик государственного управления в россии на рубеже хх и xxi веков

На правах рукописи

ВОРОБЬЕВА МАРИНА АЛЕКСЕЕВНА

МОДЕРНИЗАЦИЯ КОНЦЕПЦИИ И ПРАКТИК
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
НА РУБЕЖЕ ХХ И XXI ВЕКОВ

Специальность 23.00.02 – политические институты,

этнополитическая конфликтология,

национальные и политические процессы

и технологии

Автореферат диссертации

на соискание ученой степени

кандидата политических наук

Ростов-на-Дону – 2008

Работа выполнена на кафедре политологии и этнополитики

Северо-Кавказской академии государственной службы

Научный руководитель: доктор политических наук, профессор

Старостин Александр Михайлович

Официальные оппоненты: доктор политических наук, профессор

Матвеев Роальд Федорович

доктор политических наук, профессор
Аствацатурова Майя Арташесовна

Ведущая организация: Южный федеральный университет

Защита состоится 30 июня 2008 г. в 12.00 часов на заседании диссертационного совета Д 502.008.02 по политическим наукам при Северо-Кавказской академии государственной службы по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, аудитория № 514.

С диссертацией можно познакомиться в библиотеке Северо-Кавказской академии государственной службы.

Автореферат разослан «29» мая 2008 года.

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим присылать по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70,
к. 304.

Ученый секретарь диссертационного совета

Агапонов А.К.

I. Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования. Проб-лема повышения эффективности практик государственного управления чрезвычайно актуальна для современной России. Эта проблема на регулярной основе обсуждается как представителями элиты, так и рядовыми гражданами. В условиях глобализирующегося мира и перманентного появления экономических и политических вызовов от качества работы государственного аппарата во многом зависит благосостояние граждан, будущее страны и ее авторитет во внешнем мире.

Во многих динамично развивающихся государствах указанный политический дискурс оформился в форму нового научного направления в теории государственного управления – так называемого «нового государственного менеджмента». В частности, именно эффективность государственного аппарата в значительной мере предопределила превращение стран Восточной Азии в экономических «тигров»1 и т.д. и т.п.

Согласно теории нового государственного менеджмента, должен быть восстановлен приоритет политического аспекта в политико-административных отношениях. Представители этого теоретического направления утверждают, что во многих государствах политики утратили контроль над постоянно разрастающимися административными системами и что им необходимо установить новые формы контроля над бюрократией, в особенности в области выработки политического курса и постановки задач для государственных служащих, с тем, чтобы поднять эффективность государственного управления. При этом важно отметить, что новый государственный менеджмент не допускает политизации аппарата административно-государственных структур2.

Модернизация практик государственного управления затрагивает интересы большого числа государственных служащих. По данным статистики по состоянию на конец 2006 г. в органах государственной власти и местного самоуправления (без учета силовых структур) было занято 1,58 млн человек. При этом из года в год наблюдается увеличение числа госслужащих, примеру, на указанную нами выше дату их было на 7,9 % больше, чем на конец 2005 г.

Модернизация концепции государственного управления напрямую связана с прогнозированием, планированием и научной подготовкой реализуемых в стране институциональных реформ. Несмотря на это, на практике выяснилось, что реализуемая в стране с конца 90-х гг. ХХ в. концепция «вертикали власти» не в полной мере учитывает реалии управленческих паттернов как на федеральном, так и на региональном уровнях (не говоря уже об уровне муниципалитетов). В регионах наблюдается управленческая инерция, блокирующая институциональные изменения в сфере государственного управления.

Положение усугубляет политическая практика, в соответствии с которой как в регионах, так и на уровне федерации принимаются стратегические решения, не основанные на релевантных эмпирических данных. К примеру, до настоящего времени опыт трансформации практик государственного управления в созданных в результате укрупнения субъектах федерации не был изучен, как и не были определены критерии эффективности новых управленческих моделей. Соответственно, базовый политический тезис, в соответствии с которым в процессе объединения субъектов федерации должно было повыситься качество управленческих процессов, не только не имел под собой методологической почвы, но и не был подкреплен опытом хотя бы одной из реформируемых территорий. Такого рода примеры не единичны и их появление становится возможным в процессе принятия волюнтаристских решений, последствия которых учеными не были просчитаны.

И хотя вопросы региональной политики прописаны в Налоговом и Бюджетном кодексах, а также в законе «Об общих принципах организации федеральной и региональной власти», это не означает решения концептуальных управленческих проблем. В условиях «общества риска» становятся востребованными технологии антикризисного управления. Указанные технологии, в частности, вошли составной частью в реализуемые в стране приоритетные национальные проекты.

Национальные проекты повысили статус существовавших ранее федеральных программ в ключевых отраслях социальной сферы и оказали существенное влияние на модернизацию практик государственного управления. Вместе с тем выявились и существенные дисфункции в деятельности государственного аппарата. Все вышесказанное свидетельствует об актуальности темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Проблематика повышения эффективности государственного управления находилась и продолжает находиться в центре исследовательского интереса отечественных и зарубежных политологов3. На первом этапе становления нового российского федерализма значительное количество исследований было посвящено проблеме взаимоотношений федерального центра и регионов4. На втором этапе – в начале XXI века российские ученые и эксперты активно планируют и обсуждают проводимую в стране реформу государственной и муниципальной службы5. В этом контексте вопросы взаимосвязи демократии и особенностей государственного управления приобретают особую значимость6.

Политологические исследования направлений повышения эффективности принятия и реализации органами государственной власти и управления управленческих решений основываются на фундаменте классических работ. В частности, Ж. Боден, Ш. Монтескье выявили различные виды политической организации и постарались выявить факторы, влияющие на стратегию и тактику осуществления государственной власти7. В современной политической науке существует несколько моделей процесса принятия политико-управленческих решений – рациональная модель Г. Саймона, инкрементальная модель Ч. Лидблома и модель политико-управленческого цикла.

Вместе с тем, попытки перенести западное понимание8 эффективности управления на российскую почву без учёта трансформации целевых и ценностных установок государственных чиновников оказываются недостаточно успешными9. Особенностью российского управленческого дискурса является повышенная значимость при принятии управленческих решений политических установок федеральной и региональной элиты.

В этой связи необходимо отметить работы М. Афанасьева10,
В. Ачкасова11, М. Восленского12, Г. Голосова13, А. Дуки14, В. Игнатова, Н. Лапиной, В. Ледяева15, А. Магомедова16, В. Мохова, А. Понеделкова17, А. Старостина, А. Чириковой. Научные труды указанных авторов посвящены проблемам внутриэлитных отношений, трансформации элит, формальным и неформальным практикам в осуществлении региональной власти, взаимосвязи власти и бизнеса и поиску методологических оснований для изучения элит.

В работе В. Белолипецкого и Л. Павловой систематизируются различные подходы к изучению этики и культуры управления, отражая многогранность управленческого труда, прежде всего, с позиций нравственных основ профессиональной деятельности18. Политологи О. Крыштановская19, А. Чирикова20 и К. Мацузато21 анализируют проблему адаптации глав регионов к административной реформе В. Путина. Политолог А. Ионова анализирует этико-культурологические аспекты управления с точки зрения власте-осуществления в условиях дальнейшей демократизации общественных отношений22.

Значительный корпус исследований по менеджменту, теории управления, организации, руководства в том или ином объеме содержит вопросы, связанные с управленческой культурой государственного аппарата, личностью руководителя региона23, его профессиональными качествами24, учету групповых интересов при принятии управленческих решений25. Еще одним направлением исследований стало изучение особенностей реформирования органов исполнительной власти26, а также трансформация ценностных установок бюрократии в ходе проведения административной реформы27.

Среди исследований, посвященных антикризисной управленческой деятельности следует выделить работы А.Т. Зуба, Е.Н. Бикейкина. В них даны общеметодологические подходы к управлению кризисом, в разных трактовках рассмотрены понятия «кризис» и «антикризисное управление», проанализированы основные функции и алгоритм антикризисного управления28. Вместе с тем процессы реформирования развиваются настолько быстро, что объективные данные свидетельствуют об образовании исследовательской лакуны, которую и призвано заполнить настоящее диссертационное исследование.

Объект исследования – система государственного управления в России на рубеже ХХ и XXI веков.

Предмет исследования – модернизация концепции и практики государственного управления в России на рубеже ХХ и XXI
веков.

Целью исследования является исследование процесса модернизации концепции и практик государственного управления в современной России.

Задачи исследования:

- дать обобщенную оценку теоретической модели модернизации государственного управления под названием «вертикаль»
власти;

- выявить основное достоинство и основной недостаток теоретической модели модернизации государственного управления – «вертикаль» власти;

- дать оценку эффективности практик государственного управления в регионах федеральных структур (за исключением структур силовых и контрольных ведомств);

- оценить ход реализации административной реформы с точки зрения населения в контексте различия управленческих дискурсов федеральной, региональной и муниципальной элиты;

- дать оценку роли приоритетных национальных проектов на примере проекта по развитию АПК в контексте повышения эффективности практик государственного управления и выявить ресурс повышения эффективности указанной формы управления;

- выявить взаимосвязь повышения эффективности антикризисного управления сельскохозяйственным производством и необходимости ротации кадров в этой области государственного управления.

Теоретико-методологической основой исследования являются общенаучные принципы научного познания, диалектический, структурно-функциональный методы, системный подход, позволяющие раскрыть природу профессиональных ориентаций государственных служащих и обосновать способы повышения эффективности профессиональной деятельности государственной службы.

Важным исследовательским инструментами при написании диссертационного исследования стали теория элитизма29 и теория государственной бюрократии30, а также конструктивистская парадигма изучения «региональных политических сообществ» (Б. Андерсен и Э. Хобсбаум). Вопрос о роли групп в политическом процессе управления государством рассмотрен автором диссертации с учетом положений теории демократического плюрализма (плюралистической демократии).

Эмпирическую базу для авторских оценок и обобщений составляют результаты собственных исследований автора диссертации по тематике совершенствования функционирования системы государственного управления, результаты исследований ВЦИОМ, Аналитического Центра Юрия Левады, материалы исследований, проведенных Социологическим центром РАГС при Президенте РФ, а также иных исследовательских организаций. Кроме того, автор в качестве эмпирического материала использовала результаты вторичного анализа официальных данных органов государственной статистики Российской Федерации, исполнения федерального законодательства в области государственной службы, политические факты, опубликованные в прессе.

Научная новизна диссертации в содержательном плане состоит в следующем:

- выявлена диалектичность теоретической модели государственного управления «вертикаль» власти;

- выявлено, что основным недостатком и одновременно достоинством «вертикали» власти является замкнутость управленческих ресурсов на президенте страны, что позволяет в случае высокого рейтинга главы государства сплачивать нацию, а в случае низкого – негативно влиять на легитимность находящейся во власти элиты;

- установлена низкая эффективность работы в регионах федеральных структур (за исключением структур силовых и контрольных ведомств);

- установлено негативное восприятие населением административной реформы в силу различия управленческих дискурсов федеральной, региональной и муниципальной элиты, не направленных, в конечном счете, на удовлетворение нужд граждан;

- приоритетный национальный проект по развитию АПК положительно влияет на повышение эффективности государственного управления, вместе с тем возможен рост сельскохозяйственного производства, в случае принятия политического решения о взаимоувязке выделяемых ресурсов и повышения производительности труда;

- выявлена взаимосвязь повышения эффективности антикризисного управления сельскохозяйственным производством и необходимости ротации кадров в этой области государственного управления.

Наиболее существенные научные результаты, полученные лично соискателем и выносимые на защиту:

1. Появление политической модели государственного управления под названием «вертикаль» власти стало следствием перекоса в 90-х годах властных полномочий между федеральным центром и субъектами федерации. Конструкт «вертикаль» власти диалектичен. Перемещение центра тяжести власти помогло оптимизировать властные ресурсы внутри правящей элиты, однако достаточно слабо сказалось на повышении качества жизни населения, рост которого происходил, в основном, за счет использования природной ренты на энергоресурсы. Назначаемость губернаторов негативно повлияла на развитие федерализма, но позволила эффективнее использовать ресурсы федерального центра и регионов.

2. Основным недостатком и одновременно достоинством «вертикали» власти является замкнутость управленческих ресурсов на президенте страны. В случае резкого снижения рейтинга главы государства реально уменьшение в глазах населения легитимности находящейся во власти элиты. Центрированность управленческого дискурса слабо влияет на стимулирование чиновничества ориентироваться в своей повседневной деятельности на удовлетворение нужд граждан, что негативно сказывается на эффективности функционирования институтов государства. В рамках выстраивания «вертикали» власти не появились макро и микроинституциональные образования, позволяющие обеспечить «обратную связь» управленческих воздействий, что в долговременной перспективе приводит к снижению эффективности функционирования существующей в стране системы государственного управления;

3. Эффективность работы в регионах федеральных структур (за исключением структур силовых и контрольных ведомств) достаточно низка, косвенным подтверждением чему является отсутствие централизованного учета таких структур, а также релевантных критериев оценки эффективности их деятельности с точки зрения удовлетворения потребностей населения. В рамках проведения в стране административной реформы необходимо осуществить пересмотр существующей системы территориальных органов федеральной власти с выработкой критериев эффективности осуществления ими функций в сфере государственного управления.

4. Предложенная населению в процессе осуществления административной реформы модель модернизации государственного управления на практике достаточно сильно искажается и, с точки зрения граждан, власть не выполняет возложенных на нее обществом функций – это является основным промежуточным итогом реформирования. Различия в управленческих дискурсах федеральной, региональной и муниципальной элиты нередко оказывает дисфункциональный эффект на процессы модернизации государственного управления.

5. Приоритетный национальный проект по развитию АПК является важным инструментом повышения эффективности государственного управления в сфере сельскохозяйственного производства. Вместе с тем, выделяя бюджетные средства, региональные власти не ставят сельхозпредприятиям условий относительно конечного результата, что снижает эффективность антикризисного управления в сфере сельскохозяйственного производства.

6. Эффективное антикризисное управление сельскохозяйственным производством возможно только при принятии политического решения о ротации кадров среднего и высшего звена. Речь идет о привлечении к государственному управлению развитием сельского хозяйства специалистов, ориентированных на новое мышление в вопросах развития экономики и готовых для этого обновить привычный стиль управления сельскохозяйственным производством. Поскольку управление отраслью остается стабильным на протяжении нескольких лет, решение о ротации неизбежно вызовет сопротивление на местах.

Научно-практическая значимость исследования. Результаты, полученные в диссертации, могут быть использованы при разработке малоизученных вопросов теории государственного управления, при дальнейшем изучении путей развития институтов демократии, в преподавании курсов политологии и теории государственного и муниципального управления. Кроме того, полученные в ходе осуществления исследования данные могут использоваться в практической деятельности при разработке политических документов, связанных с модернизацией концепции государственного управления в России.