Модернизационный и цивилизационный подходы к местному самоуправлению в политической теории и политической практике: сравнительный анализ, пути синтеза

На правах рукописи

Голубева Татьяна Геннадьевна

МОДЕРНИЗАЦИОННЫЙ И ЦИВИЛИЗАЦИОННЫЙ
ПОДХОДЫ К МЕСТНОМУ САМОУПРАВЛЕНИЮ

В ПОЛИТИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ
И ПОЛИТИЧЕСКОЙ ПРАКТИКЕ:
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ, ПУТИ СИНТЕЗА

Специальность 23.00.02 – политические институты,

процессы и технологии

(политические науки)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора политических наук

Ростов-на-Дону – 2010

Работа выполнена на кафедре политологии и этнополитики

Северо-Кавказской академии государственной службы

Научные консультанты: доктор политических наук, профессор

Старостин Александр Михайлович

Заслуженный деятель науки РФ,

доктор политических наук, профессор

Понеделков Александр Васильевич

Официальные оппоненты: доктор политических наук, профессор

Чапурко Татьяна Михайловна

доктор социологических наук,
профессор

Щербакова Лидия Ильинична

доктор социологических наук

Бондаренко Сергей Васильевич

Ведущая организация: Южный федеральный университет

Защита состоится «15» декабря 2010 г. в 13.00 часов на заседании диссертационного совета Д 502.008.02 по политическим наукам при Северо-Кавказской академии государственной службы по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, аудитория № 514.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Северо-Кавказской академии государственной службы.

Автореферат разослан «13» ноября 2010 года.

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим присылать по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70,
к. 304.

Ученый секретарь

диссертационного совета Артюхин О.А.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Реформирование системы местного самоуправления происходит в условиях, когда значительная часть общества трансформируется, социальная и политическая структура усложняется, а интересы социальных групп дифференцируются по мере развития. Понять современный политический контекст, в котором развивается реформирование местного самоуправления, означает в определенной мере выявить риски и угрозы процессам реформирования, а также выработать меры по их профилактике и нейтрализации.

Основными рисками развития местного самоуправления являются риски политические и экономические. Муниципальные чиновники давно не ощущают себя людьми, работающими за идею или на благо жителей территории. В структурах местного самоуправления система финансирования, ориентированная на результат, редко применяется на практике.

В постсовременный период становление местного самоуправления как института публичной власти в России началось в 1990 году, с принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В 1993 году в Конституции Российской Федерации была зафиксирована автономия местного самоуправления. Статья 130 Конституции Российской Федерации определяет местное самоуправление как «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».

Процесс институционализации местного самоуправления был продолжен в 2003 году, когда Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вступил в силу 1 января 2006 года. На практике возник дисбаланс между полномочиями местных властей и выделяемым им финансированием.

Известный отечественный политолог А.В. Понеделков констатирует: «Рассматривая детально процесс формирования муниципальных элит и становления системы местного самоуправления в России в 1993-2003 гг., особенно необходимо отметить значимость развития реальных правовых и финансово-экономических возможностей муниципальных административно-управленческих структур для осуществления эффективной социальной политики на своих территориях и достижения там социально-политической стабильности»1. При этом заметим, что формирование муниципальных систем управления осуществлялось на основе субъективных представлений без опоры на базовые положения науки, что негативно сказалось на эффективности функционирования структур местного самоуправления.

Недостаточная проработанность теоретических аспектов формирования института местного самоуправления в России привела к появлению пробелов в действующем законодательстве о местном самоуправлении. Нормы Конституции Российской Федерации в той или иной степени оказали воздействие на становление модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти.

В научном осмыслении путей трансформации местного самоуправления существует проблема политической ангажированности научного знания, в рамках которой все варианты реформирования исходят только из дискурса правящей элиты. Результатом становится появление конъюнктурных теоретико-практических моделей.

Укрепившаяся в России в последние десятилетия патерналистская модель развития местного самоуправления, во время начавшегося в 2008 году мирового финансово-экономического кризиса подверглась серьезному испытанию на прочность. Выяснилось, что ресурсная база местного самоуправления испытывавшая постоянный дефицит в докризисный период во время кризиса не смогла обеспечить покрытие основных социальных расходов. В 400 моногородах, в которых проживает пятая часть населения страны, в докризисный период не смогли принять меры по диверсификации экономики, что во время кризиса привело к многочисленным социальным конфликтам, как это было, к примеру, в городе Пикалево Ленинградской области, для урегулирования которого приезжал премьер-министр В.В. Путин. Неустойчивый экономический рост привел к уменьшению объемов производства и, как следствие, снижению доходной части бюджетов муниципальных образований, росту аномии, безработицы.

Предпосылкой создания новой модели стал характер и противоречия российского контекста политического реформирования системы местного самоуправления, обусловленные специфически напряженными отношениями и противоречиями не только внутри территориального социума, но и между представителями региональной и муниципальной элит. Связанные с реформой местного самоуправления политические процессы, разворачиваясь в историческом времени, проходят определенные периоды, этапы, фазы и циклы развития, являясь результатом возникновения и разрешения противоречий внутри политической системы, и потому существующая система местного самоуправления должна давать адекватные ответы на требования времени. Все вышеуказанное обусловило актуальность темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Местное самоуправление является одной из форм демократического участия граждан в управлении делами общества. Большой интерес в этой связи представляют выводы, изложенные в дореволюционных трудах В.П. Безобразова, А.Д. Градовского, А.И. Васильчикова,
В.Н. Лешкова, Н.М. Коркунова2, а также в исторических исследованиях современных авторов3.

Отдельные аспекты исследуемых в диссертации проблем
в том или ином виде рассматривались в трудах современных авторов: С.А. Авакьяна, П.А. Астафичева, О.В. Бераг, В.И. Васильева, Ю.С. Васютина, С.А. Голосовой, В.В. Гошуляк, В.Г. Ермакова, А.А. Замотаева, В.Г. Игнатова, С.В. Королёва, А.Н. Костюкова, С.П. Кузнецова, Р.Ф. Сайфитдинова, О.А. Салова, А.А. Сергеева, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, В.Е. Чиркина, А.Н. Широкова,
В.А. Михайлова и др., а также зарубежных ученых – Д. Гарнера,
Р. Граверта, А. Нортона4 и др. В частности, вопросами социальной безопасности занимались Рахлеев А.В., Панкратов С.А., Кирьянов М.В.

Особую ценность для диссертационной работы представляют политологические исследования, посвященные трансформациям института местной власти. Это работы Л. Болтенковой,
В. Герасимова, А. Жабина, С. Кузнецова, Ю. Матвеева, А. Парамоновой, Л. Полуян, С. Шалимова5. При изучении отдельных аспектов организации и функционирования местного самоуправления
в современных условиях особую значимость имеют работы таких российских исследователей, как А.С. Автономова, Г.В. Атаманчука, Р.Г. Абдулатипова, И.В. Бабичева, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, С.В. Бондаренко, В.И. Васильева, Е.М. Ковешникова,
О.Е. Кутафина, В. Максакова, Н.П. Медведева, Н. Лазебной, В. Савина, В. Самохвалова, М.В. Столярова, А.А. Мацнева, В.В. Таболина6.

Местное самоуправление это один из важнейших институтов современного общества7.

Изучались вопросы стратегического развития муниципальных образований8, вопросы муниципального менеджмента9, роль политических партий в реформировании местного самоуправления10, взаимодействие структур местного самоуправления с институтами гражданского общества11, влияние теневой экономики на развитие территориальных сообществ12, административные преграды экономического и социального развития территориальных сообществ13, особенности налогообложения структур местного самоуправления с точки зрения эффективности реализации возложенных на них социальных и политических задач14.

В отечественной политологии системные исследования государственной политики и роли в их принятии и реализации элиты были осуществлены Г.К. Ашиным, Г.В. Атаманчуком, А.В., Дукой, О.В. Гаман-Голутвиной, В.Г. Игнатовым, Е.В. Охотским, П.А. Карабущенко, О.В. Крыштановской, А.К. Магомедовым, М.Х. Фарукшиным, А.В. Понеделковым, A.M. Старостиным и другими авторами15.

Особое место занимают сравнительные исследования российской и зарубежных моделей организации местного самоуправления16, анализ исторического опыта реформирования местного самоуправления в России17, формирование нового общественного договора между властью и обществом18, взаимосвязь и взаимозависимость различных ветвей власти в процессе реформирования местного самоуправления19.

В последние годы как отечественные, так и зарубежные исследователи большое внимание уделяют вопросам трансформации политической культуры граждан20, роли обязательств граждан перед социумом в трансформирующейся политической системе21, влияния концентрации масс-медиа на процессы демократизации жизни местных сообществ22. М.Н. Руткевич пишет, что «структурный и стратификационный подходы не дол­жны противопоставляться друг другу»23. Проблеме становления новой модели социальной стратификации современного российского общества посвящены труды А.Л. Арутюнян, Ю.В. Арутюняна, Л.А. Беляевой, З.Т.Голенковой, Н.С.Ершовой, Т.И. Заславской, Г.И. Осадчей, И.И.Подойницыной, В.В.Радаева, Н.М. Римашевской, М.Н. Руткевича, А.Г.Симакова, В.Б. Тихомирова, Н.Е. Тихоновой, Ж.Т. Тощенко, В.А. Ядова24.

Многие традиционные для политической науки подходы исчерпали свой эвристический потенциал применительно к изучению вопросов трансформации существующей модели местного самоуправления. Необходимость комплексного политико-правового анализа проблемы разработки перспективной модели местного самоуправления и заполнения существующей теоретической лакуны обусловили появление настоящего диссертационного исследования.

Объект исследования – система местного самоуправления современной России.

Предмет исследования – модернизационный и цивилизационный подходы к местному самоуправлению в политической теории и политической практике.

Цель исследования в процессе осуществления сравнительного анализа и определение путей синтеза модернизационного и цивилизационного подходов к местному самоуправлению выявить предпосылки появления новой модели местного самоуправления.

Задачи исследования:

- выявить перспективы политической модернизации системы местного самоуправления современной России;

- установить влияние цивилизационного подхода на функционирование местного самоуправления России;

- сформулировать различие российских и зарубежных концептуальных подходов к практической реализации местного самоуправления;

- доказать влияние публичности муниципальной власти на устойчивость политической системы местного самоуправления;

- выявить влияние на развитие местного самоуправления прихода во власть поколения муниципальных управленцев, родившегося в 60-х – начале 80-х годов;

- выявить базовую детерминанту трансформации существующей модели местного самоуправления;

- сформулировать особенности политического влияния на функционирование системы местного самоуправления легитимированных сдержек и противовесов;

- дать оценку состоянию института местного самоуправления в процессе реализации реформы местного самоуправления;

- выявить влияние патерналистской модели развития местного самоуправления на современное состояние местного самоуправления;

- выявить основной критерий синтеза цивилизационной и модернизационной модели;

- установить роль социального контракта между населением и муниципальными властями в реформировании местного самоуправления;

- сформулировать центральные факторы массовой мобилизации населения в сфере реформирования местного самоуправления.

Теоретико-методологическая основа исследования. Диссертационное исследование выполнено на базе классической теории политических институтов Э. Дюркгейма, М. Вебера, Т. Парсонса, М. Дюверже, Д. Норта, М. Крозье. Институциональный подход развивался в трудах таких ученых, как Т.Веблен, У. К. Митчелл, Д. М. Кларк, Д. Коммонс, У. Гамильтон25. Большое значение для раскрытия темы имел системный подход, который позволяет рассматривать местное самоуправление как систему, изменяющуюся в результате взаимодействия ее элементов и восприятия импульсов извне, в том числе и под влиянием государства.

Вслед за М. Вебером под властью в данной работе понимаются отношения господства-подчинения между людьми26. Большой вклад в разработку основ теории демократии внес Ю. Хабермас27. Процесс деполитизации соискатель рассматривает с использованием теоретических наработок немецкого политолога Карла Шмита.

Важнейшее значение в проводимом исследовании принадлежит таким общенаучным методам, как восхождение от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному, политико-исторический и сравнительный методы исследования.

Концептуальные положения теории модернизации С.М. Липсета использованы для анализа модернизационных процессов местного самоуправления. В качестве основного метода эмпирического анализа для решения указанной задачи автором диссертации был избран метод исследовательского и практического синтеза.

Деятельность региональных элит рассматривалась в рамках концепции «демократического элитизма» - Р.Даль, Р.Арон, Т.Дай, Л.Зиглер и др. Базовым методологическим инструментом понимания политики как вида деятельности людей стал системный подход (по Т. Парсонсу и Г. Лассуэлу), в рамках которого политика трактуется как подсистема общества, которая в основном обеспечивает реализацию публично значимых целей.

Эмпирическую базу для авторских оценок и обобщений составляют результаты собственных исследований автора, результаты социологических исследований ВЦИОМ, ФОМ и других исследовательских организаций. Кроме того, при осуществлении диссертационного исследования использовались материалы научных исследований, получившие отражение в монографиях и статьях, информация различных исследовательских центров, прежде всего, данные мониторинга общественного мнения. Для формирования эмпирической базы исследования диссертантом были использованы методы контент-анализа, опроса, исследования документов, статистический метод.

Научная новизна диссертации в содержательном плане состоит в следующем:

- выявлено, что с точки зрения перспектив политической модернизации системы местного самоуправления современной России речь необходимо вести не только о модернизации, но и в определенных случаях о демодернизации и дедемократизации;

- установлено, что в России имеются политические акторы, пытающиеся идеологически обосновать неизбежность кардинальной трансформации местного самоуправления исходя из базовых положений цивилизационного подхода;

- установлено, что различие российских и зарубежных концептуальных подходов к практической реализации местного самоуправления наблюдается на институциональном уровне;

- доказано - максимальная публичность власти положительно влияет на повышение устойчивости политической системы местного сообщества к деструктивным воздействиям;

- доказано, что формированию деполитизированного подхода в функционировании структур местного самоуправления способствует объективный факт прихода в систему управления представителей поколения, родившегося в 60-х – начале 80-х годов;

- установлено, что трансформация модели местного самоуправления детерминирована объективно существующими политическими противоречиями;

- доказано: в системе муниципальной власти отсутствие легитимированных сдержек и противовесов является одной из самых существенных проблем развития территорий;

- установлено, что в процессе реализации реформы институт местного самоуправления стал невосприимчив к инициируемым «снизу» политическим инновациям;

- установлено, что укрепившаяся в России в последние десятилетия патерналистская модель развития местного самоуправления, во время начавшегося в 2008 году мирового финансово-экономического кризиса негативно сказалась на функционировании местного самоуправления;

- выявлено, что основными критериями синтеза цивилизационной и модернизационной модели является возможность и механизмы реализации политической и социальной активности жителей;

- доказано, что перспективная модель местного самоуправления основывается на однозначно сформулированном социальном контракте между населением и муниципальными властями;

- определено, что центральными политическими факторами массовой мобилизации реформирования местного самоуправления должны стать: простота требований и позитивная вера в возможные перемены жизни местного сообщества.

Наиболее существенные научные результаты, полученные лично соискателем и выносимые на защиту:

1.С точки зрения перспектив политической модернизации системы местного самоуправления современной России речь необходимо вести не только о модернизации, но и в определенных случаях о демодернизации и дедемократизации. Необходимо признать слабость большинства функционирующих в стране институтов, а также низкую правовую защищенность граждан, что негативно сказывается на эффективности проводимых реформ местного самоуправления. Процессы демодернизации и дедемократизации приводят к снижению социальной безопасности общества и препятствуют развитию местного самоуправления по инновационному пути.