Лоббизм в бюджетном процессе сша

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК

ИНСТИТУТ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ И КАНАДЫ

На правах рукописи

КОСТЯЕВ Сергей Сергеевич

ЛОББИЗМ В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ США

Специальность: 23.00.02 – Политические институты,

этнополитическая конфликтология,

национальные и политические

процессы и технологии

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата политических наук

Москва

2009

Работа выполнена в Центре внутриполитических исследований

Института США и Канады РАН

Научный руководитель:

доктор политических наук

ЗЯБЛЮК НИКОЛАЙ ГОРДЕЕВИЧ

Официальные оппоненты: доктор исторических наук, профессор

МАНЫКИН АЛЕКСАНДР СЕРАФИМОВИЧ

кандидат политических наук

ТОЛСТЫХ ПАВЕЛ АЛЕКСАНДРОВИЧ

Ведущая организация: Кафедра сравнительной политологии факультета политологии МГИМО (У) МИД РФ

Защита состоится «_____» _______________ 2009 г. в ____ часов

на заседании Диссертационного совета Д 002.244.02

при Институте США и Канады РАН

По адресу: 123995, Москва, Хлебный пер., 2/3, конференц-зал

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке

Института США и Канады РАН

Автореферат разослан «___» __________________ 2009 г.

Ученый секретарь

Диссертационного совета,

кандидат политических наук Н.А. Гегелашвили

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования связана с тем, что развитие системы государственного регулирования экономики США в ХХ веке, вызванное Великой депрессией и Новым курсом Ф. Рузвельта, поставило федеральный бюджет в центр законодательного процесса. Общеизвестно, что 90% деятельности Конгресса США занимает процесс рассмотрения и утверждения бюджетных законопроектов. Как следствие, разнообразные организованные группы стали активно отстаивать свои интересы в этой сфере. Проведенные автором диссертационного исследования подсчеты показали, что в 1998-2007 г. общее количество лоббистов увеличилось на 66%, тогда как бюджетных лоббистов – на 157%, что привело к увеличению их доли в общей структуре с 16% до 26% за указанный период.

Выделить бюджетный лоббизм в качестве самостоятельного предмета исследования позволяет как наличие специфических точек доступа (бюджетные управления министерств и ведомств, Административно-бюджетное управление при президенте США, Бюджетный совет (новация администрации Дж. Буша мл.), комитеты Конгресса по ассигнованиям и пр.), так и специализация самих лоббистских структур – большинство консалтинговых фирм Вашингтона имеют специализированные подразделения, занимающиеся бюджетным лоббизмом. Более того, эти отделы зачастую дают основную часть доходов, (так, соответствующее подразделение «правительственного маркетинга» крупнейшей лоббистской фирмы Вашингтона «Кэссиди энд Ассосиэйтс» приносит половину всех доходов)1.

Особую актуальность теме диссертационного исследования придал мировой экономический кризис, разразившийся осенью 2008 г., когда сотни структур – от транснациональных корпораций, профессиональных объединений, до правительств штатов и городов – выступили с призывами о выделении средств из федерального бюджета для финансирования текущих расходов. По образному выражению обозревателя газеты «Вашингтон пост» Ч. Краутхаммера «лоббизм обычно представлял собой получение выгод скромного размера – там отмена регулирующей нормы, здесь субсидия. Сейчас лоббизм - это вопрос жизни и смерти. Либо твой финансовый институт или отрасль промышленности получает государственную помощь, либо умирает»2. Особо остро, к примеру, вопрос встал для ряда финансовых учреждений и компаний автопроизводителей – один из крупнейших инвестиционных банков Америки «Леман Бразерс» не получил государственный кредит и обанкротился, тогда как «Дженерал моторс» и «Крайслер» избежали этой участи. (Об этом речь пойдет в третьей главе).

И последнее обстоятельство, определяющее порой гипертрофированную роль бюджетного лоббизма в США – децентрализованность основных политических партий США, республиканской и демократической. Это повышает значение отдельных политиков и облегчает заинтересованным группам задачу по формированию разнообразных двухпартийно-двухпалатных коалиций, что было бы практически невозможно, обладай партии четкой идеологией, строгой дисциплиной и фиксированной иерархической структурой.

Кроме того, для изучения реального политического курса нужно отслеживать финансовые потоки государства и деятельность политических сил, пытающихся оказать влияние на их распределение, поскольку порой принимаются законы декларативного характера, без соответствующего бюджетного обеспечения заявленных политических целей. Именно наличие или отсутствие детально прописанного плана финансирования той или иной программы позволяет отделить реальную политику от демагогии и популизма.

Тема диссертационного исследования актуальна и для России, поскольку принятые правительством РФ в 2008 г. меры поддержки экономики порой представляют собой не что иное как результат давления заинтересованных групп методами классического бюджетного лоббизма. Лоббистское законодательство США обеспечивает публичность действий администрации США по распределению бюджетных ассигнований. Изучение американского опыта позволяет взглянуть на российские реалии в компаративном плане. Необходимость принятия законодательства, обеспечивающего публичность лоббизма в России, становится все более очевидной.

Степень научной разработанности темы. Всю литературу по теме можно разбить на две группы: исследования бюджетного процесса и работы по бюджетному лоббизму.

Среди отечественных работ по бюджетному процессу США прежде всего следует выделить исследования Н. М. Травкиной, а также О. В. Болтиновой, В. С. Васильева, В. П. Волобуева, С. И. Гусева, А. И. Дейкина, Е. С. Кузнецова3.

Классические американские исследования бюджетного процесса в США выполнены А. Вилдавски, А. Шиком, Р. Фенно4. Отдельным аспектам посвящены работы таких ученых как Р. Бакир, Дж. Дью, Д. Ипполито, А. Кэнтер, С. Ковен, Дж. Крэнфорд, Р. Ли, Т. Линч, Л. Ли Луп, Р. Мансон, Р. Пеннер, Д. Пэлэззоло, И. Рубин, Дж. Холи, Д. Хэртл, Дж. Хэвемэнн, С. Хорн 5. Особое место в этой группе работ занимает фундаментальная статья Т. Лоуи «Американский бизнес, политический курс, исследования отдельных случаев и политическая теория»6, в которой предлагается разделение бюджетной политики на два типа: распределительную и перераспределительную. Для первой характерен плюрализм как принцип принятия решений, для второй – элитизм. Данное понимание является, по мнению автора диссертации, наиболее адекватной среди всех имеющихся в научной литературе теоретической интерпретацией бюджетного лоббизма.

Что касается работ, посвященных бюджетному лоббизму в США, то единственной отечественной публикацией является обзорная статья Н. М. Травкиной7. Общие исследования данного вопроса в США весьма немногочисленны. Они представлены работами Дж. Андреса, Р. Дилджера, М. Колли Дж. Фереджона, С. Фриша, Р. Стейна и К. Бикерса, Дж. Уайта8. В этих работах выявлены основные точки доступа к бюджетному процессу, формы реализации бюджетного лоббизма, отмечены методы лоббирования, используемые заинтересованными группами, неформальные правила игры и т.п. При этом приходится констатировать, что основной акцент делается на конечной стадии бюджетного процесса – в Конгрессе США. Более того, материал зачастую излагается не с позиций главного участника бюджетного лоббизма – той или иной заинтересованной группы – а исходя из мотиваций и особенностей деятельности конгрессменов.

В работах Е. Адлера, Д. Бэрона, Дж. Бьюкенена, Р. Джонстона, Ф. Ли, Дж. Миллера, Е. Ниу, Б. Рэйя, Л. Ритта, М. Рича, Дж. Хэммэна, К. Шэпсла и Б. Вейнгаста, Д. Эванса9 исследована роль конгрессменов в бюджетном лоббизме. При этом роль заинтересованных групп имплицитно подразумевается в качестве движущей силы этого процесса, но описание этой роли выпадает из анализа, порой крайне формализованного и не учитывающего реалий политического процесса. Исследователи так увлечены построением математических моделей процесса принятия решений при распределении бюджетных ассигнований, что эмпирическая значимость этих построений совершенно выпадает из сферы внимания. А ведь модели призваны служить прежде всего инструментом, выполняющим прогностическую функцию.

Роль политических партий в бюджетном процессе рассмотрена в работах С. Бэлла, К. Бикерса и Р. Стейна, А. Диксита и Дж. Лондрейгана, М. Колли, С. Левитта, Дж. Мэрфи10. В целом отмечается, что после «республиканской революции Н. Гингрича» партийная поляризация существенно возросла, что внесло значительные коррективы в практику бюджетного лоббизма, особенно такой формы его реализации как специальный проект. Если до Грингича специальные проекты распределялись более-менее равномерно между членами обеих партий, то после 1994 г. партия большинства стремится отключить проигравших от бюджетного процесса. И после поражения республиканцев в 2006 г. теперь уже демократы получают около 60% всех специальных проектов.

Большое значение института президентства в бюджетном лоббизме отмечено в исследованиях Н. МакКарти, У. Мебане, Дж. Хэммона11. При этом, опять же наблюдается формальное описание мотиваций президента и факторов, влияющих на процесс принятия решений, но деятельность самих заинтересованных групп выпадает из анализа.

Электоральные последствия бюджетного лоббизма рассмотрены в трудах Р. Альвареза, Т. Анэгносона, К. Бикерса и Р. Стейна, С. Левитта, Т. Ланкастера, К. Майера, П. Селлерса, М. Фиорины, П. Фельдмана12. В целом исследователи пришли к выводу о том, что бюджетный лоббизм влияет на предвыборные перспективы политиков незначительным образом только в колеблющихся округах и при наличии целого ряда специфических условий. Подробнейшему описанию этих условий и посвящен основной корпус литературы данной тематики.

Кроме того, в американской политологической литературе изучены отдельные направления бюджетного лоббизма. Значительный массив исследований по бюджету Пентагона выполнен Н. Абдолали, С. Госсом, К. Мэйером, Б. Рэндквистом, Б. Рэйем, У. Хэртунгом, Т. Кэрси13. Роль аграрного сектора в бюджетном лоббизме рассмотрена в трудах У. Брауна, М. Гурвица14. Существенное значение штатных и местных органов власти как субъектов бюджетного лоббизма определено Дж. Джистом, К. Плоттом, А. Селтзтейном, Д. Хэйдером15. Результаты и факторы лоббистской деятельности американских университетов и научно-исследовательских учреждений определены в исследовании Дж. Сэвэджа16

.

В целом литература по бюджетному лоббизму характеризуется следующими чертами. Невысокий уровень теоретического осмысления, что определяется акцентом на крайнюю степень эмпиризма американской политической науки, в которой каждое теоретическое положение должно поддаваться четкой статистической верификации с определением коэффициента погрешности и т.п. Имеющийся в распоряжении исследователя материал не позволяет построить теоретические концепты, к которым предъявляются подобные требования.

Вторая особенность литературы по бюджетному лоббизму – это акцент на институциональный фактор, вследствие доминирования с 80 –х гг. прошлого века школы так называемого «неоинституционализма». Это приводит к фактическому выпадению из анализа самой заинтересованной группы как основного участника бюджетного лоббизма. Пожалуй, только исследования по правительствам штатов, администрациям городов и графств, а также университетам ставит во главу анализа именно организованные интересы. Данные особенности литературы и ее пробелы оказали влияние на постановку цели и задач диссертационного исследования.

Объектом исследования в данной работе является бюджетный процесс США, а предметом исследования – теория и практика лоббизма в процессе распределения федеральных ассигнований.

Цель исследования заключается в необходимости выявить и проанализировать системные факторы, определяющие условия деятельности заинтересованных групп в бюджетном процессе.

Для достижения поставленной цели предстоит решить следующие задачи:

1. рассмотреть теоретические интерпретации процесса распределения федеральных ассигнований;
2. описать точки доступа к бюджетному процессу;
3. выявить формы реализации бюджетного лоббизма;
4. определить методы лоббирования, используемые заинтересованными группами при распределении бюджетных средств;
5. вычислить структуру участников бюджетного лоббизма;
6. охарактеризовать лоббизм корпораций на примере туристического и автомобильного бизнеса с тем, чтобы определить причины успеха одних и поражения других лоббистских кампаний;
7. показать роль иностранного лоббизма на израильском и российском случаях как антиподах эффективности и неэффективности.

Теоретико-методологическая база исследования сформирована на взглядах А. Бентли и М. Олсона. Определяя первичные посылки, А. Бентли утверждает, что идеи сами по себе не являются детерминантами общественного развития; политологу следует изучать прежде всего факты, а не идеи; а источники для изучения политики «могут быть найдены только в реально осуществляемой законодательно–административно–судебной деятельности нации». Понятие группы является ключевым в объяснении всей общественной жизни. А. Бентли признает за экономикой статус базиса политики; за любым политическим действием всегда стоят определенные латентные группы17.

Оценивая вклад А. Бентли в американскую политическую науку, необходимо подчеркнуть, что он выработал методологию изучения политического процесса, основной постулат которой заключается в том, что деятельность заинтересованных групп составляет сущность политики.

М. Олсон с новых методологических оснований попытался рассмотреть процесс возникновения и функционирования заинтересованных групп, преимущественно экономических. Исходный постулат М. Олсона: «любая группа или организация, большая или малая, действует для получения коллективного блага, которое по своей природе будет выгодно для всех членов группы… при этом никто не хочет брать на себя издержки по его обеспечению». Далее он утверждает: «Благодаря разнице между малыми и большими группами, нет причин полагать, что с возникновением проблем, которые не в состоянии решить первичные малые группы, будут возникать большие добровольные ассоциации, чтобы заниматься этими проблемами». В то же время он признает, что его теория не может объяснить существование многих больших неэкономических групп (религиозных, филантропических). Поэтому лоббизм не может быть основной функцией больших групп.

М. Олсон выдвигает так называемую теорию побочного продукта: большие экономические группы создаются и существуют для решения неких особых проблем, то есть представляют неколлективные блага, а лоббизм не является их основной целью. Только предоставляя определенные неколлективные выгоды своим членам, большая группа может стать достаточно сильной, чтобы оказывать воздействие на органы власти. Большинство же латентных групп потому и являются неорганизованными, что не способны сделать это. Отсутствие эффективных лоббистских организаций налогоплательщиков, потребителей является подтверждением основного тезиса Олсона: «большие или латентные группы не будут добровольно действовать в своих интересах»18. Так М. Олсон уточнил представления о трансформации неорганизованных интересов в организованные.

В литературе бытует представление, что М. Олсон нанес смертельный удар по групповой теории политики. Как представляется автору диссертационного исследования это неверно. Олсон поставил под сомнение один из постулатов А. Бентли и Д. Трумэна о трансформации латентных интересов в организованные. Действительно основатели групповой теории политики не представили убедительного объяснения механизма формирования заинтересованных групп. Олсон восполнил этот пробел, отвергнув ранее бытовавшее мнение. Но само методологическое значение А. Бентли, который акцентирует внимание исследователей на плюрализме интересов, задействованных в принятии политических решений, остается неизменно актуальным. В контексте данной диссертационной работы М. Олсон позволил сделать обоснованный выбор заинтересованных групп для кейс-стади.

Плюралистическое понимание политического процесса США позволяет учитывать многофакторность, дискретность бюджетного процесса. Это, в свою очередь, помогает понять противоречивую сущность бюджетного лоббизма, являющуюся отражением борьбы конфликтующих интересов, которая налагает неизгладимый отпечаток, кардинальным образом сказывающийся на степени эффективности всей политической системы США.

Источниковая база исследования. Всю совокупность источников можно разделить на следующие типы: нормативно-правовые акты, парламентская документация, материалы прессы, мемуары и интервью.

Нормативно-правовые акты как источник по бюджетному лоббизму представляют собой законы об ассигнованиях на разные сферы государственного управления. Этими законами определяется финансирование различных федеральных программ, а также разнообразных специальных проектов. К этой же категории относятся законы о чрезвычайных ассигнованиях на непредвиденные расходы.

Следующий тип источников, использованный в диссертационном исследовании – это парламентская документация: доклады профильных комитетов по финансовым законопроектам, материалы слушаний в комитетах Палаты представителей и Сената по ассигнованиям, регламенты Палаты представителей и Сената. Сюда же с определенной долей условности можно отнести отчеты лоббистов, представляемые Клерку Палаты представителей и Секретарю Сената.

Доклады профильных комитетов важны для понимания существа законодательного процесса, поскольку содержат сведения о: а) целях законопроекта, б) его обсуждении в комитете, в) результатах голосования в комитете, г) оценке Бюджетного управления Конгресса США, а) постатейном анализе текста билля, е) позициях заинтересованных федеральных ведомств. В материалах слушаний особый интерес представляют разделы «внешние показания» (non-departmental witnesses), где заинтересованные групп излагают свои аргументы в пользу финансирования той или иной федеральной программы или специального проекта.

Знакомство с регламентами работы палат Конгресса США дает основу для понимания форм, этапов и процедур законодательного процесса, без чего невозможно отследить и понять ход утверждения рассматриваемых законов.