Совершенствование исполнительной власти субъекта российской федерации в условиях трансформации политической системы (на материалах республики саха (якутия))

На правах рукописи

Дьячковский Семен Николаевич

Совершенствование исполнительной власти субъекта Российской Федерации в условиях трансформации политической системы

(на материалах Республики Саха (Якутия))

23.00.02 – Политические институты, процессы и технологии

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата политических наук

Якутск – 2010

Работа выполнена в Институте гуманитарных исследований и проблем малочисленных народов Севера Сибирского отделения Российской академии наук.

Научный руководитель: доктор политических наук, доцент

Сосина Ирина Алексеевна

Официальные оппоненты: доктор социологических наук, профессор Винокурова Ульяна Алексеевна

кандидат политических наук, доцент

Гусева Екатерина Викторовна

Ведущая организация: Кафедра политологии и социологии Бурятского государственного университета

Защита диссертации состоится 23 апреля 2010 г. в 14.00 часов на Заседании диссертационного совета К.212.306.06 при Якутском государственном университете им. М. К. Аммосова по адресу 677000, г. Якутск, ул. Белинского, 58, зал заседаний ученого совета ауд. 01.

С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Якутского государственного университета по адресу 677000, г. Якутск, ул. Белинского, 58.

Автореферат разослан «__» марта 2010 г.

Ученый секретарь

Диссертационного совета Сосина И. А.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. С провозглашением курса на укрепление вертикали исполнительной власти, начиная с 2000 г. «была проведена целая серия успешных централизаторских реформ, существенно изменивших систему власти в России, правовую и политическую систему»1. Предварительные результаты этих реформ в научной литературе оцениваются неоднозначно, поскольку от места и роли исполнительной власти в политической системе государства во многом зависит и характер политического режима. В частности, по мнению некоторых исследователей, изменчивость баланса административной власти Российской Федерации (далее – РФ) свидетельствует об отсутствии ясного представления об ее оптимальной форме2.

Президент России Д. А. Медведев в январе 2010 г. на заседании Государственного совета по вопросам развития политической системы России особое внимание уделил укреплению демократических институтов на региональном уровне. «Мы с вами многое сделали для того, чтобы изменить ситуацию на федеральном уровне. Решения приняты, теперь нужно заняться региональным уровнем»3, – заявил глава государства. Перед руководителями субъектов РФ он поставил задачу добиться соответствия принципов политического управления специфике каждого региона.

В России как многонациональной Федерации этнический фактор является одной из главных движущих сил, определяющих процессы регионализации4. Характеристики исполнительной власти на региональном уровне – существенный фактор политической стабильности. Важность рассмотрения проблем и перспектив развития исполнительной власти республики в составе РФ заключается в том, что она является связующим звеном во взаимоотношениях с федеральным центром не только в сугубо административном, но и в этнополитическом плане. Отсюда следует, что при поисках оптимальной модели единой системы исполнительной власти нужно учитывать национальный компонент республик в составе РФ.

Современная ситуация в Республике Саха (Якутия) (далее – РС (Я)) такова, что в связи с отсутствием объективных теоретических разработок нормативные правовые механизмы в процессе реформирования системы государственного управления зачастую отодвигаются на задний план, что снижает эффективность административной реформы (2006–2010 гг.). Между тем решение задач форсированного развития производительных сил, транспорта и энергетики республики требует не только финансовых ресурсов, но и необходимых институциональных условий.

Степень научной разработанности. Ведущий американский политолог Д. Истон адаптировал и применил принципы и методы системного анализа к изучению политических систем как саморазвивающихся и саморегулирующихся организмов. Вопрос о функциях политических систем детально разработал Г. Алмонд5. Исследованием движущих сил, путей и стадий процессов трансформации политических систем занимались такие исследователи, как Д. Ростоу, Г. О'Дон­нел, С. Хантингтон, А. Пшеворский, Х. Линц, С. Липсет и др.6 Они предложили различные методики восстановления эффективности политической системы в переходных условиях.

Видными специалистами в области постсоветских трансформаций являются Т. Л. Карл, Ф. Шмиттер, М. В. Ильин, А. Ю. Мельвиль и др.7 Э. А. Паин разработал концепцию нелинейного (маятникового) развития этнополитических процессов в современной России8. Большое значение имеет теория конституционных циклов, предложенная А. Н. Медушевским9.

Характерные черты процессов политической институционализации в РФ в 1990-х гг. подробно изучены Г. Дилигенским, К. Холодковским и др. 10 В совместной работе А. А. Галкин, Ю. А. Красин11 отстаивают модель сильной демократии, предполагающей наличие эффективной государственной власти. А. В. Павроз анализирует функционирование и трансформацию политического режима в России исходя из современной теории групповой политики12. На основе социологического подхода Э. Д. Дагбаев раскрыл специфику политической коммуникации в переходный период в России13.

Трансформации региональных политических режимов посвящена работа В. Я. Гельмана, С. И. Рыженкова, И. В. Егорова14. Основанием для классификации переходов, по их мнению, являются такие составляющие политического режима, как акторы, ресурсы, стратегии.

Проблемам политических отношений между центром и регионами в России посвящена монография Р. Ф. Туровского15. Развитие института президентства (глав исполнительной власти) республик в составе РФ подробно изучено А. Б. Диковым16.

В. А. Ковалев17 исследовал факторы региональной политической трансформации на материалах Республики Коми. Факторам эволюции политической системы Татарстана посвящена работа В. Н. Игнатьевой18. Свою оценку региональному политическому режиму на Алтае дал О. Барабанов19. Из иностранных авторов тему региональных политических режимов в РФ разрабатывают Д. Александер и Й. Гревингхольт20.

Больший интерес к проблеме развития исполнительной власти РФ проявляет российская правовая наука. В работах Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, А. Ф. Ноздрачева и других авторов рассмотрены вопросы организации исполнительной власти в Российской Федерации21. Монография под редакцией И. Л. Бачило22 посвящена анализу современного состояния системы исполнительной власти в России.

Ю. М. Козлов изучил пути повышения эффективности государственного управления23. К. С. Бельский попытался научно осмыслить проблемы функционирования исполнительной власти24. В том же направлении работали В. Б. Аверьянов, Н. И. Глазунова.

В монографии Л. Д. Суркова25 исследованы основные конституционно-правовые проблемы организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ. В работе И. А. Полянского26 подробно рассматриваются федеральная организация исполнительной власти и структура органов исполнительной власти в системе публичной власти субъекта РФ.

Коллективная монография под редакцией А. В. Пыжикова27 представляет собой первую попытку обобщения проблем административно-территориального устройства России в исторической ретроспективе. Вопросы современных административных реформ подробно исследованы Р. Н. Байгузиным28 и В. В. Лобановым29.

Большой интерес представляют работы ученых РС (Я). Так, А. Н. Ким-Кимэн 30 и М. М. Яковлев31 дали структурно-функциональную оценку и характеристику в целом системе органов государственной власти РС (Я) с юридической точки зрения. Определенную ценность для настоящего исследования представляют результаты анализа соотношения национальной государственности и этнополитической ситуации в северных регионах РФ, предпринятого Ю. Д. Петровым32.

А. Г. Новиковым33 подробно изучены особенности взаимосвязей возрождения национального самосознания с процессами строительства государственности в РС (Я). Формирование новой модели социальной стратификации в РС (Я) в переходный период тщательно рассмотрено в монографии И. И. Подойницыной34. Одним из первых якутских социологов, изучавших региональную элиту в РС (Я), является Ю. С. Тарасов35.

В. Н. Иванов, В. Б. Игнатьева, Е. Н. Романова, А. П. Николаев в совместной монографии36 изложили оценки позитивного и негативного опыта политического, экономического и культурного развития республики. Политические и электоральные процессы, эволюция избирательного законодательства 1990-2002 гг. подробно изучены В. Б. Игнатьевой, С. В. Абрамовой, Е. Н. Николаевым37. Специфике влияния современной федеративной политики России на систему государственной власти РС (Я) посвящена монография Е. Г. Маклашовой38. В работе тщательно рассмотрены процессы упорядочивания властных отношений на федеральном и региональном уровнях.

Вместе с тем с политологической точки зрения недостаточно полно изучены вопросы оптимизации системы органов исполнительной власти в республиках в составе РФ. В этой связи актуальными остаются проблемы развития региональных политических режимов, легитимности федеральных и региональных органов государственной власти, соответствия республиканской идентичности общероссийской и т.д.

Поэтому объектом исследования является система органов исполнительной власти РС (Я) как часть единой системы органов исполнительной власти РФ. Предмет исследования составляют процессы реформирования исполнительной власти РС (Я) как фактор повышения эффективности политико-административного управления в условиях трансформации политической системы РФ.

Целью настоящего исследования является определение оптимального пути совершенствования исполнительной власти РС (Я) в условиях трансформации политической системы РФ. Для достижения указанной цели в диссертации предстоит решить следующие задачи:

1. выделить политико-административную сущность исполнительной власти;
2. уточнить положения теории демократического перехода о месте и роли исполнительной власти в политической системе применительно к опыту политической трансформации РФ;
3. выявить особенности трансформации исполнительной власти РФ во взаимосвязи с преобразованиями ее государственного устройства;
4. сравнить системы органов исполнительной власти республик в составе РФ;
5. определить последовательность становления и развития системы органов исполнительной власти РС (Я);
6. разработать предложения по дальнейшему реформированию органов исполнительной власти РС (Я).

Методологическая и теоретическая основа исследования. Предмет исследования рассматривается в контексте изменений форм и методов осуществления политической власти, принципов организации ветвей и конкретных институтов власти, т.е. политического режима. При этом трансформация (преобразование, изменение вида, формы и свойств системы под влиянием внешних и внутренних факторов) политических систем понимается как процесс, который может иметь многообразный и разнонаправленный характер. В связи с этим внимание следует сосредоточить на политических процессах в конкретных регионах с учетом местной специфики и своеобразия, что может способствовать объяснению сущности и закономерностей процессов развития всей системы.

Методологической основой является системный подход, рассматривающий политическую сферу общества как определенную целостность, состоящую из совокупности взаимосвязанных элементов, и институциональный подход, позволяющий проанализировать политические институты и определить характер их влияния на политический процесс. Кроме того, в исследовании применяется сравнительный метод для выявления специфики функционирования исполнительной власти в национальных республиках в составе России. Использование социологического метода направлено на выявление уровня легитимности исполнительной власти.

Эмпирическая база диссертационного исследования. Нормативную базу исследования составили: Конституция РФ и Конституции республик–субъектов РФ; законодательство и нормативные правовые акты РФ и республик–субъектов РФ по вопросам регулирования деятельности и совершенствования системы органов исполнительной власти РФ и республик–субъектов РФ.

Анализ структурных реформ органов исполнительной власти РС (Я) проведен на основе аналитических материалов, выступлений и отчетов о ходе реформирования исполнительной власти должностных лиц РФ и РС (Я) и т.д. Использованы данные аналитических структур при органах государственной власти, материалы СМИ.

Научная новизна исследования:

1. Обоснована логика развития исполнительной власти РФ как доминирующего инструмента в механизме формирования политического режима с учетом трансформации системы циркуляции элит и динамики легитимности институтов власти.
2. Составлена типология республик в составе РФ в зависимости от места и роли правительства в системе исполнительной власти республики в контексте формирования централизованной федерации.
3. На основе анализа реформ государственной власти выработаны предложения по оптимизации исполнительной власти РС (Я) в связи с укреплением вертикали власти в РФ.
4. Впервые введены в научный оборот данные итогов мониторинга за социально-политической ситуацией в РС (Я), проведенного РИКА (ГУ национальное агентство «Информационный центр при Президенте РС (Я)»).

Практическая значимость диссертации определяется её направленностью на обоснование дальнейших путей развития исполнительной власти на региональном уровне, рекомендациями по решению проблем функционирования системы власти РС (Я). Содержащиеся в ней теоретические обобщения и методологические выводы могут быть использованы в исследованиях по регионалистике.

Положения, выносимые на защиту:

1. Формирование централизованной модели федерации в России характеризуется выстраиванием единой системы исполнительной власти и созданием упорядоченной системы воспроизводства и функционирования политической элиты, что стало основой для консолидации действующего политического режима.
2. Особенностью систем исполнительной власти национальных республик в составе РФ является этнополитический характер их формирования и функционирования, что определяет специфическую форму легитимности региональной политической власти.
3. Процессы формирования централизованной федерации сопровождаются ограничением зоны публичной политики в Республике Саха (Якутия), население которой понимает конструктивность реформирования федеративных отношений, в то же время закрытый и односторонний характер принимаемых решений вызывает настороженность у сознательной части населения.
4. С учетом сложившейся общественно-политической обстановки в РС (Я) и основных направлений административной реформы целесообразным представляется такой путь оптимизации системы исполнительной власти РС (Я), который предполагает законодательное закрепление административных процедур, четкое определение статуса Администрации Президента и Правительства РС (Я) и расширение практики создания общественно-консультативных советов при органах исполнительной власти РС (Я).

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования были представлены автором в форме докладов на следующих конференциях: Научной конференции молодых исследователей ИГИ АН РС (Я); конференции научной молодежи «Эрэл-2006»; Республиканской научно-практической конференции, посвященной 100-летию Государственной Думы России (20 апреля 2006 г.); конференции «Исследовательский потенциал молодых ученых. Новый взгляд на проблемы гуманитарных наук» (9 апреля 2009 г.); Международной научной конференции «Проблемы глобальной политики и безопасности современной России» (Санкт-Петербург, 21–22 мая 2009 г.); II международной научно-практической Интернет-конференции (Новосибирск, 1 апреля–15 июня 2009 г.).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и двух приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во Введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, раскрывается степень научной разработанности проблемы, определяются объект и предмет, цели и задачи, теоретико-методологические основы, указываются научная новизна и практическая значимость полученных результатов, формулируются основные положения, выносимые на защиту.

В первой главе «Теоретические основы совершенствования системы органов исполнительной власти» приведена система понятий и категорий, рассматриваются теоретические положения о сущности, месте и роли исполнительной власти в политической системе современного государства в переходных условиях.

В подразделе 1.1 «Политико-административная сущность исполнительной власти современного государства» рассматриваются политические и юридические компоненты исполнительной власти современного государства как универсального политического сообщества, обладающего специализированным аппаратом регулятивного воздействия. Определяющее значение политико-административной характеристики исполнительной власти в функционировании политической системы подтверждается в содержании государственного управления и регулирования.

Политическая сущность исполнительной власти выражается в том, что она представляет собой самостоятельную подсистему единого государственного организма, которая вырабатывает управленческие решения, обладает универсальными властными полномочиями и распоряжается ресурсами. Динамичный и оперативный характер деятельности исполнительной власти обусловливает наименьшую степень ее правовой регламентации, что актуализирует проблему практики неформальных отношений в среде административно-управленческой элиты, контролирующей значительный объем политической власти.

Административная сущность исполнительной власти раскрывается в ее структурированном и организующем характере. Иерархическая система исполнительной власти построена на основе структурной и функциональной соподчиненности. Она включает в себя общегосударственный, региональный и местный уровни органов, выполняющих функции непрерывного управления, регулирования и распорядительства.