Территориальное общественное самоуправление в контексте реформирования местного самоуправления современной россии: политические аспекты

На правах рукописи

БАЛАШОВА МАРИЯ ВЛАДИМИРОВНА

ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В КОНТЕКСТЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ:

ПОЛИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

Специальность 23.00.02 - Политические институты,

процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой

степени кандидата политических наук

Москва - 2011

Диссертация выполнена на кафедре теории, истории государства и права и политологии ГОУ ВПО «Рязанский государственный университет им. С.А. Есенина»

Научный руководитель: доктор политических наук,

профессор

Авдонин Владимир Сергеевич

Официальные оппоненты: доктор политических наук,

профессор

Шомина Елена Сергеевна

кандидат политических наук,

доцент

Морозова Оксана Сергеевна

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Волго-Вятская

академия государственной службы»

Защита состоится «19» мая 2011 г. в ___ на заседании Диссертационного совета Д 212.136.03 по историческим и политическим наукам при Московском государственном гуманитарном университете им. М.А. Шолохова по адресу: г. Москва, Рязанский проспект, д. 9.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке МГГУ им. М.А.Шолохова по адресу: г. Москва, ул. В. Радищевская, д.16-18.

Автореферат диссертации разослан «___» апреля 2011 г.

Ученый секретарь диссертационного совета,

доктор исторических наук, доцент А.А.Орлов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Ответственное и инициативное участие населения в решении основных вопросов жизни государства и общества - это фактор социальных перемен, необходимый для мощного рывка в развитии государства. Вопрос участия населения тесно взаимосвязан с вопросом взаимодействия населения и власти. Данная проблема во всей полноте проявляется на уровне местного самоуправления (МСУ). На местном уровне контакт населения и органов власти должен быть наиболее плотным, прозрачным и понятным для всех субъектов взаимодействия.

Современный политический процесс при президентстве Д.А. Медведева характеризуется более насыщенной публичной политикой в отношении государственно-общественного взаимодействия, гражданских инициатив и роли НКО. В рамках Послания Президента РФ Федеральному Собранию 30 ноября 2010 г. было отмечено, что важнейшей задачей модернизации в политической сфере является реализуемость современных форм участия граждан в развитии своего города и села, их большее влияние на деятельность муниципальных органов. Та же мысль об инфраструктуре включенности граждан и их объединений в местное развитие была обозначена в выступлении Президента РФ на заседании Совета по развитию МСУ 5 октября 2010 года. Значение данных сигналов сложно переоценить: модернизация сознания граждан как уход от иждивенчества в пользу ответственного и деятельного отношения к социальной реальности. Убеждены, что соответствующие изменения общественного климата для страны необходимы.

Общая постановка вопроса об участии населения в МСУ раскрывается на материале одной из важнейших форм участия – территориального общественного самоуправления (ТОС). При всех проблемах ТОС является работающим каналом «обратной связи» власти и населения на местах, что подтверждается реальной муниципальной практикой.

Актуальность работы связана с дуализмом самой темы участия населения в МСУ, то есть пересечения тематики МСУ и гражданского общества. Во-первых, постреформенное состояние института местного самоуправления в России, в том числе эффекты реформы, связанные с общественным участием, нуждаются в анализе и прогнозировании. Во-вторых, современный политический процесс России свидетельствует об изменениях в гражданской среде. Динамика гражданских инициатив становится важной публичной темой, наполняющей текущую политическую повестку. Данные обстоятельства резко актуализируют проблематику гражданской самоорганизации и на местном уровне.

В целом, актуальность восходит к нерешенности главного вопроса развития общества и государства в России - взаимодействия власти и общества. Очевидно, что имеющихся площадок такого взаимодействия недостаточно. Нужна не только политическая воля, но и технологизация диалогового процесса.

Степень научной разработанности проблемы. Теоретико-методологический база исследования построена на авторском обобщении работ по теории МСУ, гражданским исследованиям и отдельных подходов к объяснению самоорганизации населения.

Во-первых, проанализированы работы, концептуализирующие представления о гражданском обществе и гражданской активности таких специалистов как А.А. Галкин, Ю.А. Красин, Е.В. Белокурова, В.В. Мартыненко, Л.И. Якобсон, И.В. Мерсиянова, Н.Ю. Беляева, Г.М. Заболотная, С.П. Перегудов1 и др. Современные историко-философские построения о гражданских процессах оказались бы невозможны без осмысления трудов классиков политической мысли Т. Гоббса, Дж. Локка, Гегеля, Ал. де Токвиля2 и др. Проработанностью и современным звучанием выделяются взгляды А. де Токвиля на самоорганизацию и инициативное участие жителей на местах как на непревзойденную ценность.

Во-вторых, разработанность теории местного самоуправления (труды Н.С. Бондаря, В.С. Мокрого, Г.В. Атаманчука, В.Д. Нечаева, С.В. Патрушева, О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева, Г.А. Цветковой и др.)3 привела к выделению участия населения в МСУ в качестве одной из существенных проблем изучения современного местного самоуправления. Речь идет о теории общественно-властного дуализма МСУ, которая разделяется многими авторами. Еще один важный фрагмент касается представлений о МСУ как ресурсе публичной политики. Большой вклад в осмысление публичности региональной и муниципальной политики вносят Н.Ю. Беляева, А.С. Макарычев, О.Ю. Малинова, А.Л. Нездюров4 и др. Важен вывод о том, что суть публичной политики выражается во включении общественных институтов, обеспечивающих взаимодействие общества и государства, в принятии и контроле исполнения властных решений5.

В рамках теоретического осмысления вопросов общественного самоуправления отметим разработку понятия участия и соответствующие теории участия и демократии участия (А.Ю. Сунгуров, Т. Виноградова, С.В. Патрушев, Г.А. Алмонд, С. Верба, Д. Метьюз, О. Оффердал6), теории социального капитала и социальной интеграции из работ зарубежных ученых Э. Дюркгейма, Р. Патнэма, Дж. Дьюи, Р. Дарендорфа, Дж. Коулмена, П. Бурдье и др7. Вопрос о взаимосвязи с факторами территориальности и доверия граждан к власти поднимается в отдельных локалистских теориях, объясняющих самоорганизацию населения на местах. Большой интерес вызвали работы норвежского ученого О. Оффердала. Участие граждан в местной политике расценивается им в качестве ключевого механизма формирования поддержки как системы местного самоуправления, так и политической системы в целом, в качестве основы политического консенсуса8. Существенное значение для понимания самоорганизации населения на микротерриториальном уровне имеют зарубежные исследования соседских сообществ (П. Хендерсон, А. Твелфтриз, Дж. Гасфилд, Р.Ольденбург, Э. Дюркгейм и др.)9. Теория соседских сообществ отличается высокой разработанностью с опорой на обширный фактологический материал. Отдельным этапом здесь стало изучение психологии сообществ - «чувств сообщества» (Д.Макмиллан, Д.Чавис10). Среди российских исследователей, работающих с данной теорией, следует отметить Е.С. Шомину, И.Е. Кокорева, В.Л. Глазычева, Д.А. Левчика11 и др.

Но в целом, вопрос с теорией общественного самоуправления оценивается как недоисследованный. Очевидно преобладание научно-прикладных разработок над теоретико-методологическими.

По вопросу прикладных исследований отметим несколько особенностей. Большая группа авторитетных специалистов-политологов занимается муниципальными исследованиями как направлением политической регионалистики, в том числе в контексте федерализма (М.В. Столяров, Н.П. Медведев, Р.Ф. Туровский, А.А. Сергеев, В.Я. Гельман, С. Рыженков, В.С. Авдонин и др.)12. Преобладает объяснение динамики МСУ через логику центрально-периферийных отношений в России. В рамках современного изучения региональных и муниципальных процессов (с 2008 г.) отметим исследовательский проект комитета по политической регионалистике РАПН под руководством А.В. Дахина «Источники регионального разнообразия и формирование новых субъектов развития России: Гипотезы, экспертные оценки, прогнозы»13. Вывод о новых формах субъектной активности на региональном уровне, выраженных в поиске регионального своеобразия и формирования положительных имиджей, получил развитие на примере вопросов общественного участия.

Автономизация муниципальных исследований в самостоятельную субдисциплину политической науки выражается в постепенном формировании научно-экспертных сообществ, изучающих властно-политические отношения на уровне МСУ. Это группа исследователей политической науки, а также практикующих политиков - В.Д. Нечаев, В.С. Авдонин, Т.Г. Голубева, В. Глазычев, В.С. Тимченко, С.М. Киричук, С.В. Разворотнева14 и др.

Научные работы непосредственно о ТОС делятся на несколько групп в рамках разных областей гуманитарного знания. Во-первых, внимание к правовым аспектам реализации формы ТОС мы обнаруживаем в работах И.В. Бабичева, О.Л. Савранской, Е.В. Раздъяконовой, С.А. Васильева, Г.Г. Маркарян, А.А. Сергеева, А.А.Замотаева15. Авторы дают оценки ТОС как институту муниципального права, анализируя вопросы нормативного регулирования ТОС.

Во-вторых, социологические исследования ТОС представлены в работах социологов И.В. Мерсияновой, Ю.Н. Татаркиной, О.Н. Аборваловой, Ю.В. Ратьковой, М.А. Подсумковой, К.В. Харченко16. Отдельный подход к рассмотрению ТОС в рамках социологического анализа – это представление общественного самоуправления в качестве практики филантропии и благотворительной деятельности (Л.И. Якобсон, И.В. Мерсиянова)17.

Среди авторов, уделяющих внимание различным политическим аспектам развития территориального общественного самоуправления, следует выделить таких специалистов как Е.С. Шомину, Д.А. Левчика, И.Е. Кокорева, А.А. Васильева, В.А. Холопова18. Объяснение природы ТОС как формы жилищной самоорганизации (Е.С. Шомина) существенно обогатило понимание субъектности ТОС для социально-политических отношений на местном уровне. Отдельного внимания заслуживает диссертационное исследование Е.В. Булаха, «Формы местного самоуправления в политической системе современной России: анализ ТОС», защищенное в 2007 г. по специальности 23.00.0219. Основной вывод из работы - ТОС способствует повышению качества реализации населением права на местное самоуправление. Несомненным достоинством исследования является анализ фактологической практики реализации ТОС в условиях начального этапа реализации муниципальной реформы. Однако, в силу объективных причин данную работу нельзя рассматривать как актуальную.

Итак, во-первых, отмечается дефицитность политического анализа ТОС как таковая. Недоисследованными остаются вопросы взаимодействия ТОС и властных субъектов, хотя сама практика насыщена этими отношениями. Во-вторых, приращение знаний по вопросу ТОС происходит узкодисциплинарно. В этом обнаруживается противоречие для комплексного понимания и объяснения механизмов и перспектив ТОС. Современная практика ТОС рождает новые запросы и вызовы, удовлетворить которые может только системный научный взгляд на территориальное общественное самоуправление.

Проблема исследования заключается в том, чтобы на основе политического анализа дать системное определение роли и значения территориального общественного самоуправления в местном самоуправлении России на современном этапе.

Объектом диссертационного исследования выступает современная система местного самоуправления в Российской Федерации.

Предметом исследования – политические аспекты функционирования и развития территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления РФ по результатам реформы местного самоуправления 2003 года.

Цель диссертационного исследования состоит в комплексном политическом анализе состояния и перспектив территориального общественного самоуправления в качестве фактора развития местного самоуправления современной России и приращении на этой основе нового научного знания.

Реализация цели предполагает постановку и решение следующих задач:

- определить основной теоретико-методологический подход, объясняющий соотношение властных и общественных начал в осуществлении местного самоуправления;

- обобщить теоретические представления о роли общественного самоуправления (самоорганизации граждан, участия населения, территориальных сообществ) в осуществлении местного самоуправления;

- изучить концепцию и практику муниципальной реформы в России 2003 г. с точки зрения правового регулирования и фактической реализации участия населения в осуществлении местного самоуправления;

- дать комплексный анализ ТОС как формы участия населения в местном самоуправлении, в первую очередь: провести сравнительный анализ формы участия ТОС и других форм прямого и непрямого участия населения в осуществлении МСУ, проанализировать интересы и характер взаимодействия ТОС с разными акторами политического процесса на местах;

- рассмотреть и классифицировать разные региональные практики реализации формы ТОС, выделить обобщающие модели;

-сформулировать рекомендации по совершенствованию существующей практики реализации ТОС на примере системы муниципального управления г. Рязани.

Гипотеза исследования: предполагаем, что территориальное общественное самоуправление является работающей технологией взаимодействия органов власти и населения на местах, чем определяется его важнейшее значение для института местного самоуправления России.

Хронологические рамки исследования связаны с современным этапом реформирования местного самоуправления в России – с 2000 г. по 2010 г. включительно. Критериями выделения данного этапа стали подготовка и утверждение законодательства о местном самоуправлении и характеристики самого политического процесса. Но, руководствуясь целями исследованиями, в работе присутствует анализ некоторых вопросов участия населения в МСУ в сравнении с предшествующими этапами реформирования местного самоуправления в современной России (с весны 1990 г., то есть с начала постсоветского периода).

Территориальные рамки исследования включают практические примеры реализации ТОС в ряде муниципальных образований разных федеральных округов, а именно: в крупнейших городах-административных центрах субъектов (Новосибирск, Омск, Москва, Волгоград, Пермь, Нижний Новгород и др.), крупных городах с населением более 500 тыс. жителей (Иркутск, Ярославль и др.), городах с населением от 250 тыс. до 500 тыс. жителей (Белгород, Тамбов, Смоленск, Курган, Брянск, Тверь, Архангельск, Чебоксары и др.). Рассмотрена практика осуществления ТОС в некоторых муниципальных образованиях с населением менее 250 тыс. чел. Отдельным сюжетом рассматривается фактическая практика ТОС в городском округе, административном центре Рязанской области городе Рязани. Таким образом, территориальные рамки включают разные субъекты федерации, различающиеся по социально-экономическим типам, моделям организации местного самоуправления, что позволяет рассчитывать на высокую степень репрезентативности результатов исследования.

Теоретико-методологическая основа исследования.

Междисциплинарность исследования предопределило обращение к теориям из разных областей научного знания, в том числе политологии, социологии, истории. Теоретической основой диссертационного исследования стали общественно-властная концепция МСУ, теория соседских сообществ, теории гражданской самоорганизации, комплекс теорий участия и теории социальной интеграции.

Методология исследования включает в себя совокупность общенаучных подходов и принципов, методы политического анализа, исторические и социологические методы.

Среди методов политического анализа наибольшее значение имела неоинституциональная методология. На ее основе проанализировано соотношение формальных и неформальных институтов функционирования ТОС, их взаимного влияния на дальнейшее институциональное развитие ТОС. Также применялся сравнительный политический анализ – предпринято сравнение ряда регионов в отношении организационно-правовых условий осуществления ТОС, условий взаимодействия с институтами власти и фактической практики участия граждан в ТОС.

На уровне прикладных методов использованы контент-анализ документов и выступлений представителей политической элиты, экспертов, руководителей и активистов органов ТОС, глубинное интервью, опрос экспертов, применен вторичный анализ результатов социологических исследований разных параметров участия населения в ТОС.

Эмпирическую основу исследования составили:

1. Документальные источники, экспертные оценки, информация с официальных сайтов органов местного самоуправления и региональной власти, публикации в СМИ, выступления представителей власти и ТОС, данные, полученные в ходе опросов, наблюдения и интервью, которые отразили фактический материал состояния ТОС в выше обозначенных регионах.

2. Результаты социологических исследований, подвергнутые вторичному анализу, в том числе исследования ГРАНС-ЦЕНТРА (И.В. Мерсиянова, Л.И. Якобсон), Фонда «Общественное мнение», всероссийского социологического исследования по инициативе Единого общероссийского объединения МО (2007), исследования ВСМС «Условия повышения социальной активности граждан в решении местных проблем» (2008) и др.

Научная новизна работы. Автор видит новизну полученных результатов в том, что:

- дано обоснование ТОС в качестве субъекта политико-властных отношений на местном уровне в условиях современного постреформаторского этапа развития местного самоуправления России;

- предложены модели, обобщающие региональную практику взаимодействия ТОС и органов власти;

- на основе комплексного политического анализа роли и значения ТОС в системе местного самоуправления сформулированы авторские решения по дальнейшей институционализации взаимодействия ТОС и властных структур.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Одним из основных вопросов для местного самоуправления является так называемый общественно-властный дискурс, заостряющий внимание на роли населения, институтах участия населения в местном самоуправлении и институтах взаимодействия населения с органами власти на местах. Проблема отношений власти и населения на местах - это отражение сложной диалектики государства и общества как одного из главных вопросов развития страны.