Политико-правовыеосновы управлениянациональными процессами вроссии (1906 – 2008гг.)

На правах рукописи

ТРОФИМОВ Евгений Николаевич

ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯНАЦИОНАЛЬНЫМИ ПРОЦЕССАМИ ВРОССИИ (1906 – 2008гг.)

Специальность: 23.00.02 -политические институты,этнополитическаяконфликтология,национальные и политические процессы итехнологии

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации насоискание ученой степени

доктора политическихнаук

Москва 2009

Работавыполнена на кафедре национальных ифедеративных отношенийФедерального государственногообразовательного учреждениявысшего профессионального образования «Российская академиягосударственной службы при ПрезидентеРоссийской Федерации».

Научныйконсультант: доктор исторических наук,профессор

Михайлов ВячеславАлександрович

Официальныеоппоненты: доктор философскихнаук, профессор

Баграмов Эдуард Александрович

докторполитическихнаук, профессор

ПаинЭмиль Абрамович

доктор историческихнаук, профессор

Пихоя РудольфГерманович

Ведущаяорганизация:Институт социологииРАН

Защита состоится8 октября 2009 г.в 14 часов на заседании Диссертационного советаД-502.006.14 приФедеральном государственномобразовательном учреждении высшегопрофессионального образования«Российская академия государственнойслужбы при Президенте Российской Федерации» поадресу: 119606, г. Москва, пр.Вернадского,84, 1-й учебный корпус,аудитория 3302.

С диссертацией можноознакомиться в читальномзале библиотеки Федеральногогосударственного образовательногоучреждения высшего профессиональногообразования «Российская академиягосударственной службы при Президенте Российской Федерации».

Автореферат разослан« » _________ 2009 г.

Ученый секретарь

Диссертационногосовета

кандидат политическихнаук, доцент С.А. Пистрякова

I. ОБЩАЯХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темыисследования. Россия на протяжении всейсвоей истории формировалась какполиэтническоегосударство.Поэтому проведение разумной, взвешенной истабилизирующей государственнойнациональнойполитики всегда являлось деломпервостепенной важности. Присоединяя к себе новыеземли, принимая под свое покровительствоновые народы, Российское государствоестественным образом старалосьзаконодательно закрепить их вхождение в свойсостав, определить их статус и функции.Сначала этоделалось указами и повелениями российскихсамодержцев, но постепенно все более заметную роль винституциализации процесса стала игратьпредставительная власть, в особенности ссозданием в 1906 г. Государственной Думы.Подходы к решению национальных проблемменялись: в царской России, затем в СССР, и,наконец, вРоссийской Федерации, но при этомнеизменными оставались главные цели– сохранениеи укрепление многонационального единогогосударства. На этом пути были и ошибки, нобыли иразумные шаги руководства страны,подкрепляемые действиями представительнойвласти. В настоящее время существованиероссийского федеративного государства немыслимобез осуществления сбалансированнойнациональнойполитики, основанной на вывереннойзаконодательной базе. Это важно, особенно вусловиях нового витка центробежныхтенденций, существенного спада в мировой экономике.Все это определяет актуальность предпринятогоисследования.

Российская Федерациясегодня является не только самым большим вмире государством по своей территории.Российское государство на протяжении столетийявляется одним из самых многонациональныхв мире –реальность,основанная на волеизъявлении вошедших в еесостав народов. Развитие такой страны, ее экономики,моральное и политическое состояниегосударстваво многом определяется тем, какскладываются межэтнические отношения, аони, в свою очередь, зависят от политики,осуществляемой государством. «Межнациональный мир,– говорил всвоем Послании Федеральному Собранию ПрезидентРоссийской Федерации Д.А. Медведев, – это одна изглавных наших ценностей. У нас историческисложился уникальный и богатейший опыттолерантности и взаимного уважения. В то жевремя сохраняются проблемы, способныеобострить межэтнические,межконфессиональные отношения»1

1.

Согласно Всероссийскойпереписи населения 2002 г., на территорииРоссии проживают и имеют российскоегражданство представители 181 этноса – от наиболеемногочисленной русской нации,составляющей 79,8 % от общего населениястраны, докоренных малочисленных народов. В России 7этносов насчитывают более 1 млн человек(русские, татары, украинцы, башкиры, чуваши,чеченцы, армяне), 16 этносов – более 400 тыс.человек. Имеется 15 этносов численностью от 100 до 400 тыс.человек, 8 этносов – от 50 до 100 тыс. человек и 34 этноса– от 10 до 50тыс. человек. Численность всех остальныхменьше. По Конституции 1993 г. Российская Федерацияпомимо краев и областей имела в своемсоставе 21 республику, 1 автономную область и 10автономных округов. Обеспечениемежнационального мира и согласиярасценивается как важнейший составнойэлемент национальной безопасностиРоссии.

В советский периоднациональная политика по ряду параметровстроилась наиных ценностях и принципах, нежели сейчас.Она, в частности, подчинялась задаче построениясоциалистического государства, мировойсоциалистической системы. В ней,прежде всего, присутствовали инициатива иопределяющая роль КПСС, в то время какструктурам исполнительной и законодательнойвласти приходилось больше конституироватьдирективы советского партийно-политическогоруководства. Однако, учитывая, что советская партийнаяэлита одновременно была представлена и ворганах законодательной власти, эта властьобладала и достаточной инициативой.

На данном этапе, вусловиях построения демократическогообщества все большее значение приобретаетименно законодательное регулированиемежэтнических отношений. СовременнаяРоссия является правовым государством, где законопределяет все стороны жизни идеятельности ее граждан. По словам В.В. Путина,«последовательное развитие демократии вРоссиивозможно лишь правовым, законным путем.Всякого рода внеправовые методы борьбы занациональные, религиозные, иные интересыпротиворечатсамим принципам демократии»1

2. И если на протяжении столетийнациональнаяполитика в нашем государстве, как правило,определялась первым его лицом, то запоследнее время все больше и большеинициатив исходит от представительнойвласти. В силу этого актуальность работыопределяетсяважностью исследования роли и местазаконодательной ветви власти, в том числе исо стороны Государственной Думы РФ, вразработке основ и реализации положенийгосударственной национальной политикистраны.

Степень научнойразработанности проблемы.В исследуемый период с началомдеятельности Государственной Думыоживились политическая деятельностьпартий и дискуссии об устройствеРоссии. Вопросы нациостроительства нашли отражение внаучных исследованиях видных ученых иобщественных политических деятелей тоговремени – И.А.Ильина,Ф.Ф. Кокошкина, П.Н. Милюкова, Г.Н. Потанина, П.Б.Струве, Г.П. Федотова, А.С. Ященко. Квинтэссенция ихво многом совпадавших взглядов быланаиболее последовательно сформулированаФ.Ф. Кокошкиным – видным теоретиком партии кадетов:постепенное введение областной местнойавтономии как формыместногосамоуправления для компактно проживающихнациональностей.

«В настоящее время вцивилизованном мире нет законодательства,– говорил член Думы отг. Москвы Ф.Ф. Кокошкин, – которое до такой степени носило бысредневековый, я скажу, отпечаток, нетзаконодательства, которое до такойстепени было бы насквозь пропитанопринципом неравенства, неравноправия»1

3. Помимо полового,сословного он назвал неравенство национальное – «ограничение правотдельных национальностей или лиц отдельноговероисповедания»2

4.

Теоретикисоциал-демократической политическойнаправленности выдвигали идеи на первом этапесохраненияцентрализованногогосударства, но с правом наций (народов) на самоопределение. Вдальнейшем была выдвинута идея этническогофедерализма.

В период СССРисториография национального вопроса былавесьма обширна. Наиболее известнымиисследователями в этой области общепризнанны – И.Аношкин, С. Арутюнов, Э.Баграмов, Ю. Бромлей, Т. Бурмистрова, И. Грошев, Н. Джандильдин, М.Джунусов, Л. Дробижева, А. Доронченков, А.Дашдамиров, Д. Златопольский, С. Калтахчян, М.Ким, С.Кулешов, М.Куличенко, В.Маланчук, Л. Метелица, М.Морозов, Э. Поздняков, Ю. Римаренко, П. Рогачев, М. Свердлин,И. Серова, Э. Тадевосян,П. Тимофеев, Е. Троицкий, И.Цамерян, А.Холмогоров, В.Шерстобитов.

Так, в монографии Т.Бурмистровой «Национальная политика вСССР 1917 – 1984гг.» (СПб, 1993) дается историко-политическийанализ этапов решения национального вопроса в СССР. Вработах Ю. Бромлея, М. Джунусова,Э. Баграмова исследуются идейные и политические основыэтноса,нации,национализма, патриотизма. В книгах А.Авторханова «Империя Кремля» (М., 2002) и А.Капелера «Россия – многонациональнаяимперия. Возникновение. История. Распад» (М., 1997)содержатся оценочные данные национальной политикигосударства. Как правило, в большинствеисследований,проведенных и написанных всоветский период, подчеркивались достижения советскойнациональной политики, зачастую завышенные.

В постсоветский периодначинают превалировать более взвешенныеподходы коценкам национальной политики советскогопериода и выработке новых подходовк теории и практикенациостроительства. Здесь тон задают,прежде всего, ученые академическихинститутов –Ю. Арутюнян, М. Губогло, Л. Дробижева, В.Козлов, Э. Паин, В. Тишков. Активно разрабатывают проблемы национальной политикиР. Абдулатипов, Л. Болтенкова, А.Вдовин, К. Калинина, А. Мацнев, Н. Медведев,В. Савельев и др.

Появляются первыеисследования на предмет правового(законодательного) управления национальнымипроцессами. Это известные работы коллектива авторов(под редакцией В.А. Михайлова) «Национальнаяполитика России: история и современность»(М., 1997), В.Ю. Зорина, Д.А. Аманжоловой, С.В. Кулешова«Национальный вопрос вгосударственных думах России» (М., 1999), М.Губогло «Может ли двуглавыйорел летать с одним крылом?Размышления о законодательстве в сфереэтногосударственных отношений» (М., 2000). Однако следуетотметить, чтосо времени написания этих работ произошли серьезныеизменения в государственном строительстве Российской Федерации,экономике и межнациональных отношениях,появилисьсдвиги в отношениях федерального центра ироссийских регионов, они стали болеесбалансированными, укрепилась вертикальвласти, произошло объединение ряда регионов. В то жевремя в полной мере дали о себе знать такиеявления, как ксенофобия, экстремизм итерроризм. Все это потребовало внесениясущественных изменений и дополнений взаконодательство и, соответственно, новыхисследований. К тому же, вышеупомянутые работыроссийских авторов касаются толькоГосударственной Думы РФ до 1999 г., в них нерассматривается деятельность Верховных Советов РСФСР иСССР, имеющая много общих звеньев снынешней национальной политикой России.

Ряд работ появилсяпозднее, и в той или иной степени они имеютсамое непосредственное отношение котдельнымаспектам предлагаемой темы. Это работа Р.Абдулатипова «Манифест этнонациональнойполитики Российской Федерации»(М., 2007), в которой автор дает свое видениеэтнонациональной политики и развитиягражданской нации в России, а также В. Зорина «Национальная политика в России:история, проблемы, перспективы (М.,2003).

Особое место при работенад диссертацией заняли труды российских ученых, вразное время руководивших ведомствами,отвечавшими за проведение национальной политики России– Р.Абдулатипова, В. Зорина, В. Михайлова, Э.Паина, В. Тишкова, С. Шахрая.

Большуюметодологическую помощь в написании диссертацииоказали труды, посвященные исследованиюэтнографических и этнополитическихпроцессов вроссийском обществе. Среди их авторовследует выделить:А. Авксентьева, Ш. Алиева, В.Ануфриева, С. Арутюнова, Ю.Арутюняна, В. Ачкасова, С. Бабаева,Д. Богоявленского, Ю. Бромлея, Ю.Гранина,М. Губогло, Л.Дробижеву, М. Дьячкова, А.Жарникова, К. Калинину, Л. Перепелкина, В.Тишкова, Ж. Тощенко, Ф. Файзуллина,Н. Хайруллина,В. Шаповалова, Е. Шестопал.

Поскольку вдиссертации рассматриваются вопросыуправления национальными процессами, большоезначение для автора имели работы историков, дающих те илииные оценки национальной политики России: А. Барсенкова, А.Бахтуриной, Н. Бугая, Д. Дахшлейгера, Н. Карамзина, В.Ключевского,Д. Кондратенко, А. Конева, В. Корецкого,С. Кулешова, П.Магяевой, Г.Макаровой, А. Никулина, Р. Пихои,Г. Севостьянова, Л.Соцкова,Ю. Станкевича, П. Тимофеева,В. Чеботаревой.

Ряд авторов – А.Абсалямова, Б. Акбашев, А. Артюхов, В.Башлачев, Е. Лукашов, С. Поленина, – рассматриваютотдельные аспекты межнациональных отношений:положение женщин, смешанные браки,проблемы демографии и занятости. Так, Б.Акбашев исследует экономический срезнациональнойполитики, А. Абсалямова – межнациональныеотношения среди российскихстудентов, Ю. Васильев, И.Вахула, М. Вертий, А. Викулов,З. Гатеев, З. Ибрагимова, К. Калинина, Х.Киреев, М. Куропятник, С. Москаленко, Р. Хасбулатовуделяют особое внимание региональнымвопросам российской национальнойполитики. Из них большинство работпосвящено национальной политике России наСеверном Кавказе, межнациональным отношениям в этомрегионе.

Поскольку стержневойидеей национальной политики Россииявляется поддержание национального мира исогласия вобществе,диссертанту было необходимо опереться наряд работ, посвященных проблемам конфликтологии, предупреждению иурегулированию межэтнических конфликтов,борьбе с экстремизмом,проявлениями расизма и ксенофобии. Здесьзаслуживают внимания труды А. Аристова, М. Ашурова, Л.Васильева, Е. Громовой,К. Гусаева, А.Дашдамирова, Д. Ефимова, Ю.Макарова, А. Здравомыслова, Х. Киреева, В. Кокшарова, А.Коновалова, К. Крэйга, В. Лунеева, А. Малашенко, А. Мацнева, Э.Паина, С. Пистряковой, А. Сагалаева, Е. Самраиловой, Р. Скакунова, А.Султыгова, Е. Сысоева, В. Тишкова,В. Форсовой,В. Харченко, Л. Хоперской,В. Шарапова, А.Шипилова, Т. Шипуновой,А. Шмелева, В. Шукшина.

Не менее важнорегулирование межконфессиональныхотношений, особенно в связи с резким возрастаниеминтереса населения страны к традиционным религиознымценностям. Вопросам межконфессиональныхотношенийуделено большое внимание в работах Н.Аширова, О.Васильевой,Н. Володиной, А. Логинова, И.Мавляутдинова, А. Панкова, В.Подшивалкиной, Е. Ходжаевой,Е. Шумилова, А.Шуринова.

В силу того, чтонациональная политика России имеет прямоеотношение кпроблемам федерализма, диссертантобращался к трудам ученых, работающих над этойпроблематикой: Р.Абдулатипова, А. Аринина,Л. Болтенковой, И. Бусыгина, С.Валентея, Л.Карапетяна, В. Лысенко,А. Мацнева, Г.Марченко, Н. Медведева, Н.Михалевой, А.Молчанова, Т.Нарлиева,Р. Пихои, А. Самохвалова, Ю.Солодухина, М.Столярова, И. Умновой,А. Федорова, В. Филиппова, Ю. Шабаева,С. Шахрая, О.Шульгиной, Б. Эбзеева, В.Ярова.

За последние годыпоявилось немало трудов, посвященныхпроблеме «российской нации», а такжерусского народа как собирателя иобъединителядругих этносов. Среди их авторов – Р.Абдулатипов, А. Барсенков,Г. Брицкий, А. Вдовин, В.Зорин, Ю. Кукушкин, А. Никонов, В.Никонов,В. Мысливцев, А. Савельев, В.Тишков, Е. Троицкий, А. Чинакова, Е. Шестопал.

На современном этапезаметное внимание уделяется развитиюзаконодательной базы миграционнойполитики, решению проблем беженцев ивынужденныхпереселенцев, в связи с чем в диссертациииспользовались работы авторов, занимающихся этойтемой: И. Бадыштовой, Г.Витковской,В. Волоха, О. Воробьевой, Г.Гольдина, Л.Графовой, М. Григорьева, Я. Давида, В. Дятлова, М.Ибрагимова, Ю.Карповой, Ю. Макеева, И. Малахи,Е. Назаровой, Н. Нуралиева, В.Овчинского, В. Петрова, С.Пистряковой,Л. Рыбаковского, Р. Симоняна,А. Топилина, М. Траскуновой, Т.Успенской, И. Ушкалова, В. Филиппова, Т.Юдиной.

Одной из формсамоидентификации российских народовпризнана национально-культурнаяавтономия (НКА). Немалую пользу принеслидиссертантуисследования авторов – С. Арутюнова, М. Дьячкова, В. Кудряшева, М.Мнацаканяна,Н. Мухамеджановой, В.Мукомеля, В. Савельева,Ю. Толстовой, П. Тултаева, Т. Хабриевой, В. Шапиро, которые провели всесторонний анализ этогоявления, его перспектив на российскойпочве, а также проанализировали жизнь национальныхавтономий и диаспор вразличных уголках России.

Значениезаконодательного регулированиянациональнойполитики России и межнациональныхотношений нельзя понять вне связи с развитиемпарламентаризма. В силу этого диссертантомшироко использовались работы Д. Аманжоловой,Л. Бородкина,Ю. Григорьева, М. Губогло, В. Демина, С.Кулешова, В.Лысенко, О. Морозова, А.Петрова, Н. Салунской, Р.Романова,посвященные этой проблеме.

Поскольку российскоезаконодательство в сфере национальнойполитикиразвивается в руслемирового опыта, авторуделяетзначительное внимание проблемам межнациональныхотношений в других странах, а также нормамих регулирования. В этой связи интереспредставляют работыК. Вертяева, М. Ларюэля, А.Молчанова, А.Новиковой, С. Пейруза, В.Селиверстовой, И. Чумакова, Ю. Швецова, Д.Шутова.

Приподготовке исследования тщательно прорабатывалисьпериодические издания, особенно те, которыеспециализируются по вопросам теории и практики национальных и федеративных отношений.

Цельисследования:на основерассмотрения эволюциинормотворчествав сференациональной политики дать развернутуюхарактеристику политико-правовых основ управлениянациональными процессами ипредложитьпрогнозные обоснования дальнейшегоразвития межэтнических отношений в России.

Задачиисследования:

• определитьроль и место национальных проблем в работезаконодательных органов власти России, атакже направленность и приоритетность этойработы;
• проанализировать роль и местонациональногофактора вовнутренней политикегосударства;
• датьисторико-политологический анализнормативныхправовыхактов в сферегосударственной национальной политики, а такжеособенностейвзаимодействия исполнительной изаконодательной ветвей власти вэтомпроцессе;
• раскрытьбазовые ценности, характер, преемственность иновации в национальной политикегосударства в сопоставлении сэтнокультурными и социально-политическимиусловиями развития народов России;
• выявитьузловые проблемы современнойнациональнойполитики России в контексте реализацииэтнокультурных прав народов, а такжефакторы, способствующие илипрепятствующие обеспечению и поддержаниюнациональногомира и согласия в обществе;
• предложитьна основе проведенного исследования ряд новых механизмовуправления национальными процессами встране.

Объектисследования: национальные процессы в России впериод с 1906 по 2008 гг. в их политическом, идеологическоми правовом проявлении.

Предметисследования: эволюция политических идей изаконодательства, создавших политико-правовыеосновы управления национальнымипроцессами в России (1906 – 2008 гг.) и их анализ.