Механизмы согласования интересов в политике: теория и российский опыт

Проведенный в рамках раздела анализ показал, что и политической теорией, и политической практикой накоплен значительный арсенал средств, посредством которых возможно достижение порядка и стабильности в социуме. Механизмы согласования интересов в обществах могут быть сгруппированы по такому основанию как характер функционирования – механизм может складываться и действовать стихийно, а может быть результатом целенаправленной деятельности людей. Такое деление является достаточно условным, так как управляемые процессы зачастую переходят в разряд стихийных и наоборот. В том случае, если механизм возникает стихийно и действует объективно, его относят к сфере явлений самоорганизации систем. Направление весьма активно разрабатывается в современном обществознании, но имеет прочные позиции и в прошлом. К числу объективных относят диалектические законы, например единства и борьбы противоположностей, законы социал-дарвинизма. Нередко конфликт рассматривается как универсальный регулятор общественных отношений.

Наряду с объективно действующими механизмами существуют и механизмы, целенаправленно создаваемые людьми. Детальный анализ институционального механизма достижения стабильности и выживания общества за счет целенаправленного учета и согласования интересов предложен Э. Дюркгеймом, Т. Парсонсом, К. Дойчем, Г. Алмондом. С нашей точки зрения, механизм согласования включает в себя как сознательную деятельность, так и стихийно складывающиеся, постоянно воспроизводящиеся взаимосвязи.

Проведенный анализ показал, что и в теоретическом, и в практическом аспектах, просматривается конкуренция двух стратегических подходов. Согласно первому подходу, управленческая деятельность должна основываться на организованном социальном заказе гражданского общества и всего лишь переводить требования, исходящие от общества, на язык конструктивных политических решений. Вторая стратегия основывается на том, что общество консервативно, инертно и не способно воспринимать, а тем более, рождать управленческие инновации. Поэтому государство должно навязывать свою волю гражданам, даже вопреки их сопротивлению, во имя их же блага. На наш взгляд, в демократическом государстве должны не только формально иметь место, но и эффективно функционировать механизмы конверсии предпочтений и потребностей граждан в политические решения, а политические лидеры должны быть готовы и способны к поиску оптимальных решений в интересах собственных граждан.

Дискуссия специалистов относительно преимуществ и недостатков властных моделей, основанных на различных механизмах согласования интересов, разворачивается в нескольких направлениях, наиболее важным из которых является анализ того, к каким последствиям и результатам приводит использование того или иного механизма. Нередко в центре внимания оказывается проблема, а нужно ли вообще и возможно ли учитывать особые интересы групп общества. Социальные группы преследуют зачастую своекорыстные интересы, удовлетворение которых возможно за счет ущемления других. Привлечение граждан к участию в политике и учет социальных интересов требует достаточно много времени, что не всегда позволительно в реальной политике. Однако, на наш взгляд, скорость принятия решения не может быть первостепенным и определяющим фактором в политике. Качество политического решения, его долгосрочные последствия – куда более значимый критерий, чем скорость его принятия.

В результате исследования мы приходим к выводу, что набор используемых практической политикой политических институтов является довольно универсальным, однако существенно различается наличием или отсутствием эффективно действующих механизмов согласования и учета интересов социальных групп. Власть народа представляется мировоззренческим идеалом и политической ценностью, которые не оспариваются. Вопрос заключается в том, каким образом власть народа конструируется в каждом конкретном случае. Способы конструирования народной власти в политической практике представлены разнообразно. С нашей точки зрения, важнейшим аспектом этого конструирования является характер функционирования политической власти, включающий действенные и легальные механизмы учета и согласования интересов идеологически и социально различающихся групп, в процессе принятия политического решения, а также механизм управления, суть которого составляет совокупность институтов, деятельность которых направлена на агрегацию предпочтений индивидов в групповое решение.

Набор политических институтов одинаков, но механизмы их функционирования и взаимодействия различны. Механизм совещательности или консенсусности как механизм функционирования политических институтов изначально включает интересы граждан. Его использование способствует достижению не гипотетического, а реального согласования интересов. Однако следование принципу консенсусности предполагает выполнение ряда условий, первое из которых состоит в высоком образовательном уровне как управляемых, так и управляющих. К тому же в обществе должны быть договоренности относительно силы результатов совещательности, полученных с помощью совещательных процедур, социологических опросов и другими методами. Механизм консенсуса рукотворен, требует от политиков владения искусством управления государством, искусством дипломатии, государственного масштаба видения проблемы. Мажоритарный и плюралистический механизмы согласования и учета общественных интересов в процессе принятия политического решения основаны на законах свободной конкуренции и проявлениях индивидуализма. Лучше организованные интересы, владеющие ресурсами более способны к защите своих интересов, нежели слабые и неимущие, а таковые всегда есть в любом обществе.

Одним из универсальных механизмов, лежащих в основе консенсуса и получивших широкое распространение в политической практике, является механизм представительной демократии. Наряду с формализованными механизмами, закрепленными в нормах права, такими как механизмы представительной демократии на индивидуальной и партийной основе, механизмы прямого волеизъявления граждан, такие как выборы, референдумы, законодательные инициативы, существует и система механизмов представительства интересов посредством групп интересов или социальных корпораций. И в том, и в другом случае власть выступает главным субъектом согласования интересов: либо власть открыта для социального диалога, определяет его уровни, инструменты, формы и механизмы, либо власть закрыта для оппозиции, бизнеса, структур гражданского общества, региональной элиты, решает основные вопросы общественного развития кулуарным и непубличным способом.

Второй раздел исследования «Механизмы согласования интересов в современной России в контексте укрепления государственной власти» посвящен анализу современной российской политической практики с точки зрения выявления институциональных механизмов согласования интересов общества и власти и их специфики.

Современная Россия находится в состоянии длительного многоэтапного и многоаспектного реформирования системы властных отношений. При этом реформирование в период президентства Б. Ельцина и реформы В. Путина имеют разнонаправленную динамику. Это дает основание выделить два срока президентства В. Путина в качестве самостоятельного хронологического периода для анализа механизмов учета и согласования общественных интересов в процессе государственного управления, которые под влиянием реформирования существенно видоизменялись.

В процессе исследования нами установлено, что управленческий опыт западных демократий, построенных на учете и согласовании интересов граждан, привлекателен и для российских политиков, декларирующих необходимость формирования и активизации гражданского общества и организации диалога в процессе подготовки политического решения. В целом нельзя не оценить позитивно инициативы, исходящие из центра по созданию институтов гражданского общества для артикуляции и согласования социальных интересов.

В современной России существует разветвленная система политических институтов, посредством которых возможны качественный учет и согласование интересов граждан в процессе принятия наиболее важных государственных решений. Система государственных институтов и институтов гражданского общества вполне достаточна для демократического управления государством. Возможности для организации диалога власти и общества велики, институционально закрепленных площадок согласования социальных интересов вполне достаточно. Гражданская активность населения также ярко выражена и реализуется в различных формах. На этом основании российскую модель можно было бы отнести к разряду консенсусных.

Однако, с нашей точки зрения, сама власть не готова к равноправному диалогу с гражданами, оказывает сопротивление, отгораживается от своего населения колоссальными доходами и нежеланием услышать о себе правду. Многочисленные рекомендации и предупреждения экспертного сообщества в отношении того, что власть не должна самоизолироваться от своих граждан, не имеют положительного воздействия. Отсюда и крайне низкий уровень доверия российских граждан по сравнению, например с европейцами, к таким институтам власти как парламенты, партии, правительства, суды, милиция (полиция). В тоже время по когнитивному компоненту гражданской активности россияне имеют показатели, вполне сопоставимые с европейскими. Отличие состоит лишь в том, что россияне гораздо негативнее оценивают качество демократии в стране по сравнению с европейцами.

Проведенный анализ показал, что процесс укрепления вертикали власти, имея множество позитивных следствий, не может не отразиться негативно на состоянии механизмов учета и согласования интересов, порождая вертикализацию отношений. Глухота власти к обществу является следствием вертикальной демократии, в соответствие с которой государственные служащие, встроенные в вертикаль, ориентируются лишь на вышестоящую инстанцию, от которой находятся в полной зависимости. Интересы и мнение населения можно не учитывать, от них все равно ничего не зависит. Невольно напрашивается аналогия с нервными полковыми командирами М. Вебера, неспособными отстаивать интересы своих подопечных перед вышестоящими. Следствием является сокращение каналов коммуникации общества и государства, разделение сферы политики на реальную и виртуальную, а значит в перспективе и сокращение адаптивных возможностей политической системы.

Вопреки мнению, согласно которому, гражданское общество в России слабо развито, мы приходим к выводу о значительной активности российских граждан. На наш взгляд, не вполне справедливо говорить о крайней неразвитости гражданского общества и отсутствии институциональных форм согласования интересов. Очевидно, что инициатив, идущих снизу, очень много. Но «демократия хаотична по определению»7, и далеко не все ее могут вынести. Проблема в том, что те инициативы, которые идут снизу, по большей части, власть не устраивают, и она на свой лад перекраивает их, пытаясь сверху создать институты гражданского общества, а затем и выстроить его, без учета, а иногда и вопреки направленности и характеру гражданской инициативы, идущей снизу. Власть предпочитает «не замечать» инициативу снизу по причине того, что она выстроена в оппозиционном ключе. Правильно было бы сказать, что представители власти выключают механизмы согласования интересов.

Анализ, проведенный в рамках раздела, позволяет утверждать, что действия российских политиков в высших эшелонах власти не всегда последовательны. Когда гражданская инициатива исходит снизу, граждане выходят на улицу, требуют улучшения условий жизни, увеличения заработных плат и пенсий, требуют изменить закон, отказываются ему подчиняться власть, либо не хочет этого замечать, либо применяет силовые методы, чтобы наказать и проучить зачинщиков и виновников. Когда же граждане не проявляют интереса к чему-либо, например, к общественным палатам, власть пытается искусственно пробудить интерес граждан, создавая волевым путем такие структуры:

• общественная палата как институт гражданского общества создается на фоне подконтрольности, управляемости и низкой эффективности парламента как представительного органа власти, который по своей природе должен быть официальной демократической площадкой защиты и согласования интересов граждан;
• провозглашается необходимость создания сильных политических партий, для чего, с одной стороны, вводится пропорциональная избирательная система, призванная стимулировать их развитие, но, с другой стороны, законом о политических партиях уничтожается корневая система, посредством которой они бы могли развиваться именно как структуры гражданского общества, по инициативе граждан и отражающие их интересы;
• КПРФ является одной из немногих политических партий, действительно отражающих настроения определенной части левого электората. Однако для того, чтобы отобрать голоса у настоящих левых, искусственно сверху создаются «альтернативные левые». Жизнеспособными остаются лишь номенклатурно лояльные и беспредельно конформные политические силы, которые к политическим партиям как структурам гражданского общества имеют небольшое отношение;
• провозглашается политический плюрализм, независимость средств массовой информации, но при этом система болезненно реагирует на информацию от оппозиционных СМИ, выражающих альтернативное мнение;
• в ответ на инициативы гражданского общества о проведении национального референдума по наиболее актуальным вопросам со спринтерской скоростью принимается закон о референдуме, фактически делающий невозможным его проведение по инициативе снизу;
• несмотря на сопротивление лидеров муниципальных образований, институт местного самоуправления встраивается в вертикаль государственной власти через жесткий найм руководителей местных администраций по контракту.

Для разрешения этих противоречий необходимо решить сложную задачу включения механизмов учета и согласования социальных интересов, функционирующих в режиме постоянно действующей «обратной связи». Основу любого механизма согласования интересов составляет диалог и желание сторон услышать друг друга. Для этого необходима не только инициатива снизу, но и высокообразованная, профессиональная и нравственно здоровая элита, осуществляющая управление сверху. Политическая практика предъявляет особые требования к политическим лидерам, стремящимся к учету и согласованию социальных интересов в процессе принятия решения: высокий образовательный уровень, уровень общей и политической культуры, высоко нравственная государственническая мотивация прихода на поприще политической деятельности, компетентность и профессионализм, умение находить оптимальные решения в нестандартных ситуациях, компромиссность, неукоснительное следование закону, способность подниматься выше своих собственных узкокорыстных интересов и максимально понимать позиции людей с противоположными взглядами, не отказываясь в тоже время от своих собственных позиций.

С нашей точки зрения, механизм согласования интересов может быть запущен снизу в муниципалитетах и субъектах федерации. Попытка запустить его административными методами сверху, скорее всего, не увенчается успехом какие бы благие намерения о создании гражданского общества не лежали в основе административных решений. Гражданское общество как необходимость отстаивания и согласования собственных интересов в цивилизованном диалоге общества с властью должно брать свое начало в регионах. Первые результаты есть, постепенно накапливается теоретический и практический опыт согласования социальных интересов и учета их в процессе принятия политических решений. Анализу этого опыта посвящен следующий раздел исследования.

Третий раздел исследования «Согласование интересов в политической практике российского региона (на примере Тамбовской области)» посвящен анализу институциональной практики согласования интересов в процессе принятия политического решения регионального уровня (на примере Тамбовской области).

Институционально механизмы согласования интересов в регионе задаются законами федерального и регионального значения. В целом правовая система области в качестве важного элемента содержит договор и соглашение как механизмы достижения согласия и компромисса. Правовую систему области составляют, помимо Конституции РФ и Устава Тамбовской области, Федеративный договор, федеральные конституционные законы, федеральные законы по предметам ведения РФ и по совместному ведению РФ и области, законы, нормативные акты области, договоры и соглашения области с федеральными органами государственной власти, другими субъектами федеральных отношений, а также в сфере внешнеэкономических и международных связей.

Проведенный в рамках раздела анализ показал, что нормативно и институционально закреплено множество механизмов согласования интересов, методов достижения компромиссов и взаимопонимания, форм установления и поддержания диалога региональной власти и общества: заключение договоров, проведение консультаций, организация совещательных процедур, общественные слушания, аналитическая экспертиза проектов, выездные заседания комиссий, мониторинги общественного мнения, обращения и запросы в органы власти, деятельность рабочих групп и комитетов, социальные заказы, общественные советы, круглые столы и научные семинары. На территории области активно работают общественные организации, политические партии, политсовет, общественная палата, Областная Дума, комитеты, депутаты, их помощники, центры мониторинга общественного мнения.

Населению области предоставлены широкие возможности участвовать в осуществлении государственной власти области: референдумы области, выборы и отзыв депутатов представительного органа государственной власти области, обсуждение важных вопросов жизнедеятельности области, а также проектов законов области, правовых актов Областной Думы и администрации области, имеющих областное значение, обращение с петициями в органы государственной власти области, создание общественных объединений граждан в интересах сотрудничества и взаимодействия с органами государственной власти области.