Государственная политика современной россии в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних

На правах рукописи

ЧАПУРКО ТАТЬЯНА МИХАЙЛОВНА

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ И ИНТЕРЕСОВ
НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ

Специальность 23.00.02 – политические институты,

этнополитическая конфликтология,

национальные и политические

процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора политических наук

Ростов-на-Дону – 2008

Работа выполнена на кафедре политологии и этнополитики

Северо-Кавказской академии государственной службы

Научные консультанты: Заслуженный деятель науки РФ,

доктор политических наук, профессор

Понеделков Александр Васильевич

доктор политических наук, профессор

Старостин Александр Михайлович

Официальные оппоненты: доктор политических наук, профессор

Матвеев Роальд Федорович

доктор политических наук, профессор
Савва Михаил Валентинович

доктор политических наук,
доктор юридических наук, профессор

Иванников Иван Андреевич

Ведущая организация: Московский государственный университет
им. М.В. Ломоносова

Защита состоится 1 июля 2008 г. в 9.00 часов на заседании диссертационного совета Д 502.008.02 по политическим наукам при Северо-Кавказской академии государственной службы по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, аудитория № 514.

С диссертацией можно познакомиться в библиотеке Северо-Кавказской академии государственной службы.

Автореферат разослан «30» мая 2008 года.

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим присылать по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70,
к. 304.

Ученый секретарь диссертационного совета

Агапонов А.К.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность проблемы диссертационного исследования. Во все времена и во всех странах дети считались одной из наиболее важных групп общества, поскольку подрастающее поколение являлось гарантией продолжения государственности. Несмотря на это реально права и интересы детей стали защищаться государством только в ХХ веке.

В зависимости от типа политической системы и экономических возможностей общества разные страны создавали национально ориентированные модели защиты детства. Политические и социальные особенности таких моделей в значительной мере определяются господствующей в той или иной стране политической культурой.

Вместе с тем необходимо признать отсутствие моделей в полной мере отвечающих реалиям XXI века. Находящаяся во власти элита предпочитает неполитизировать вопросы, связанные с защитой прав и интересов подрастающего поколения. Отсутствие же политических решений застарелых проблем рано или поздно приводит к социальным конфликтам, имеющим далеко идущие политические последствия.

Подтверждением указанного тезиса являются прокатившиеся в последние годы во Франции, Дании, Германии и ряде других стран молодежные бунты, в которых принимали участие подростки иммигрантского происхождения. Политическое руководство указанных стран под давлением общественности было вынуждено принять стратегические решения, направленные на профилактику такого рода конфликтов. Рано или поздно соответствующий опыт западных стран придется учитывать и российской элите.

На протяжении всего ХХ века особенности отечественного политического дискурса в сфере защиты прав и интересов детей были обусловлены низким уровнем жизни значительной части населения страны. В постсовременной России сентябре 1995г. вступили в действие «Основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000г. (национальный план действий в интересах детей)», в которых были определены приоритетные направления в области жизнедеятельности детей: укрепление правовой защиты, охрана их здоровья, поддержка детей, находящихся в особо трудных обстоятельствах, противодействие перманентно возникающим угроза и т.д. В связи с завершением срока действия упомянутого документа, был разработан и принят «Национальный план действий в интересах детей до 2010 г.», в котором названные приоритетные направления получили дальнейшее развитие.

Кроме общегосударственных нормативно-правовых актов, каждый из субъектов Российской Федерации, в зависимости от имеющихся национально-демографических и природно-геогра-фических особенностей принимает собственные программные документы, в которых учитывается региональный политический дискурс в рассматриваемой нами сфере. В сумме же документы федерального центра и регионов формируют нормативную базу, на основе которой осуществляется государственная политика в сфере защиты прав и интересов детей.

Системный анализ политических практик свидетельствует, что существующие законы в значительной степени носят декларативный характер. Декларативность в первую очередь обусловлена тем фактом, что провозглашаемый представителями элиты курс лишь косвенным образом затрагивает экономические аспекты государственной политики. Государство как политический институт в недостаточной мере выполняет возложенные на него функции гаранта соблюдения прав и интересов подрастающего поколения.

В указанном контексте достаточно показательно, в стране демографические процессы имеют крайне неблагоприятные сочетания: высокую смертность, низкую рождаемость, рост числа разводов, увеличение числа детей, рожденных вне брака, ухудшение состояния здоровья подрастающего поколения, рост подростковой преступности и т.д. Ежегодно в России из-за ссор с родителями кончают жизнь самоубийством около двух тысяч подростков. По оценкам Московского исследовательского центра по правам человека, около 50 тыс. детей ежегодно убегают из дома по причине домашнего насилия.

Около 2 млн детей избивают родители, в некоторых случаях побои заканчиваются гибелью ребенка. Достаточно показательно, что две трети осужденных несовершеннолетних правонарушителей избивались родителями в детстве. Около 7 тыс. детей в год становятся жертвами сексуальных преступлений.

Политики все чаще поднимают вопрос о создании на уровне Федерации системы адресной социальной помощи детям из малообеспеченных семей и так называемым детям из группы риска, позволяющей обеспечить гарантированное Конституцией страны право на образование и т.д. В соответствии с принятыми Правительством РФ решениями, до 2010 г. в России будут закрыты 400 детских домов, общее число учреждений для детей-сирот сократится до 1370. Реструктуризации сети детских домов будет осуществляться поэтапно с одновременным развитием семейных форм устройства детей.

Развитие патронатной системы это одно из многих направлений, в которых наша страна использует накопленный за рубежом опыт. Проблема перманентного изменения политики государства в сфере защиты прав и интересов детей актуальна не только для России. Рост социальных притязаний юношества приводит в постиндустриальных обществах Запада к проникновению в повседневность такой формы организации семейных отношений, как контракт. Практически везде политологи сталкиваются с проявлениями феномена депривации детства, под которым понимается нарушение глубинных связей между миром ребенка и миром взрослых, всем остальным окружающим детей миром.

Одной из важнейших политических новаций государства в сфере консолидации деятельности различных политических акторов в вопросах защиты прав и интересов детей стало появление в регионах страны института Уполномоченного по правам ребенка. Уполномоченный осуществляет сотрудничество с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, действующими в регионах государственными структурами, некоммерческими организациями и общественными объединениями и отдельными гражданами.

Несмотря на то, что Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» определяется, что Уполномоченный способствует совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению национального законодательства в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, реальный механизм для осуществления всего вышеперечисленного отсутствует. Ответом на возникшие дисфункции системы государственной помощи детям и стало появление института Уполномоченного по правам ребенка.

Нередко деятельность как государственных, так и негосударственных акторов по защите прав детей основывается не на научно обоснованном подходе, а скорее на принципах «политического романтизма»1. Для общества же важны как сами политические действия, так и формируемая на основе научных знаний политическая повестка дня2.

Все вышеупомянутое свидетельствует об актуальности рассматриваемой в диссертационном исследовании проблематики. В настоящее время развитие государственной политики в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних сталкивается с концептуальными проблема, выход из которых может быть найден в рамках политологических исследований.

Степень разработанности проблемы. Изучение системных качеств политики государства находится в основе политологических исследований. Корпус соответствующих научных текстов обширен. В частности, в отечественной политологии системные исследования государственной политики и роли в их принятии и реализации элиты были осуществлены Г.К. Ашиным, Г.В. Атаманчуком, А.В., Дукой, О.В. Гаман-Голутвиной, В.Г. Игнатовым, Е.В. Охотским, П.А. Карабущенко, О.В. Крыштановской, А.К. Магомедовым,
М.Х. Фарукшиным, А.В. Понеделковым, A.M. Старостиным и другими авторами3.

Государственная политика в отношении детства не может рассматриваться изолированно, вне базовых процессов трансформации современного российского общества, изучавшихся Т.И. Заславской, Р.В. Рывкиной, А.С. Панариным и др. Теоретической базой исследования послужили работы специалистов в психологии риска и принятия государственных решений в условиях неопределенности и риска (А.П. Альгин, А.К. Белоусова, Ю.А. Жуков,
Ю.А. Зубок, Ю. Козелецкий, А.А. Кондрацкий, Т.В. Корнилова, А.Г. Костинская, В.А. Петровский, Г.Н. Солнцева и др.).

Связанный с защитой прав и интересов несовершеннолетних политический дискурс в его классической трактовке получил отражение в работах таких зарубежных исследователей, как М. Мид,
Ф. Арьес, Р. Зидер, П. Бюхнер, Генри Жиро, Г.-Г. Крюгер и М. Дюбуа, Кр. Лэш, Б. Франклин, Л. Хардинг, Л. Фокс и ряда других авторов. В работах зарубежных авторов: Р. Бенедикта, Д. Габриано, Н. Постмана, М. Кохрана, Х. Цахера, Л. Розениайера, Д. Рихтера,
Х. Хенгста, К. Лонгфеллоу раскрывают закономерности и механизмы формирования феномена детства. При этом признается, что взрослые фактически сконструировали юность как политическую технологию, предназначенную для поддержания в обществе политического и социально-морального порядка.

Разнообразие подходов социальной политики в отношении детства и к анализу ее направлений и содержания нашло отражение в трудах В.Н. Бобкова, Н.А. Волгина, Ю. Е.Волкова, И.А. Григорьевой, В.И. Елевой, В.И. Жукова, И.Г. Зайнышева, В.М. Капицына, В.В. Колкова, Г.И. Осадчей, П.Д. Павленка, В.Г. Попова, Т.Ю. Сидориной, С.Н. Смирнова, В.Ф. Уколова, Е.И. Холостовой, Ф.И. Шаркова, И.Ми ряда других авторов)4. Проблемы детства изучались в исследованиях М.С. Астоянц, А.Ф. Ачильдиева, С.А. Беличева, С.И. Григорьева, Л.К. Грачева, Н.С. Данакина, Л.Л. Мехришвили, Ю.А. Клейберга, A.M. Панова, Г.Г. Силласте, Т.В. Шеляг, Ю.Г. Эланского, Е.Р.Смирновой.

Вопросы социальной защиты детей-сирот, проблемы их образования, трудоустройства, жилищного обеспечения и другие социальные аспекты их жизнедеятельности исследовались и исследуются в рамках изучения семьи как социального и политического института. В частности, данной проблематикой активно занимаются М.Л. Аракелова, Т.А. Гурко, И.Ф. Дементьева, А.Н. Елизаров,
Г.Г. Силласте, Г.И. Осадчая, Е.Г. Смирнова, В.В. Форсова, Д.С. Барашкова, Е.М. Рыбинский, Л.В. Кузнецова, М.И. Несмеянова,
Л.А. Селянина, В.Н. Лыков, В.В. Смирнов, М.А. Журавлева, И.Л. Шатилов С.Ю. Барсукова, С.В. Кочеткова, О.Г. Исупова и других.

Дисфункции государственной системы защиты прав детей наиболее наглядно проявляются в процессах социальной адаптации детей в сиротских учреждениях (см. работы И.Ф. Дементьева, В.И. Каверина, М.Ю. Михайлина, Н.М. Медведева, И.Б, Назарова), а также изучении бездомных детей (Е.Б. Бреева, Л.Т. Дулинова, Е.Г. Слуцкий, С.А. Стивенсон, Л.М. Самохиной5). Большой корпус исследований посвящен взаимосвязи права и политики применительно к молодежи. В частности, Г.И. Забрянским и Е.Н. Савинковой была изучена практика регионального программирования мер предупреждения преступности несовершеннолетних. Проведя анализ уголовного законодательства РФ, посвященного преступлениям в сфере против семьи и несовершеннолетних, Д.З. Зиядова пришла к выводу, в соответствии с которым права и интересы несовершеннолетних, реализующиеся в процессе развития и социализации, требуют особой охраны. Не менее важен и тезис Т.П. Папковой о том, что расширение правового поля в сфере предупреждения правонарушений несовершеннолетних и формирование системы такого предупреждения происходит за счет международных норм и стандартов.

Вместе с тем, анализ изученной литературы позволяет сделать следующие выводы:

• традиционные концептуальные подходы к содержанию понятия «социальная политика» не соответствуют современным реалиям, потребностям и уровню общественного развития;
• практически отсутствуют исследования политики государства в сфере защиты прав и интересов детей как сложной социально-политической системы;
• недостаточно учитывается влияние зарубежных неправительственных акторов на формирование политики современной России в вопросах защиты детства;
• не нашли отражения в отечественной политологии исследования процессов институциализации в регионах структур Уполномоченного по правам ребенка;
• изученная автором литература не содержит оценки практик дискурса элиты в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних, как на федеральном, так и на региональном уровнях.

В современной России отсутствуют диссертационные политологические исследования, посвященные проблемам становления нового для страны института Уполномоченного по правам ребенка. Актуальность темы и фактическое отсутствие ее комплексной разработки обусловили выбор темы диссертационного исследования.

Объект исследования – система государственной политики современной России в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних.

Предмет исследования – процессы формирования и реализации государственной политики современной России в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних.

Цель исследования – выявление сущностных тенденций формирования и реализации государственной политики современной России в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних, предложить политические инструменты повышения ее эффективности.

Задачи исследования:

- предложить авторское видение дефиниции государственная политика в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних;

- изучить возможности использования в качестве политологического исследовательского инструмента термина «правовой статус несовершеннолетних»;

- выявить особенности применения базового политологического понятия «права человека» применительно к детям;

- изучить возможность использования опыта западных стран в вопросах осуществления в современной России эффективной государственной политики в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних;

- выявить основной тренд развития за рубежом государственной политики в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних в контексте взаимодействий государства и структур гражданского общества;

- дать обобщенную оценку политики российского государства в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних, а также охарактеризовать ее базовые элементы;

- охарактеризовать эффективность государственной политики в вопросах социальной безопасности несовершеннолетних;

- выявить особенности региональной политики в сфере защиты прав и интересов детей;

- выявить особенности взаимодействий на уровне субъектов федерации власти и структур гражданского общества по проблематике защиты прав и интересов несовершеннолетних;

- установить особенности институционализации нового для России политического института – института Уполномоченного по правам человека в контексте защиты прав детей;

- описать основные структурные элементы политического института - Уполномоченного по правам ребенка;

- выявить мотивы сопротивления части региональных элит институциализации структур Уполномоченного по правам ребенка.

Теоретико-методологическая основа исследования. Диссертационное исследование выполнено на базе классической теории политических институтов Э. Дюркгейма, М. Вебера, Т. Парсонса, М. Дюверже, ориентированной на многомерный и многофакторный анализ политических и социальных процессов в обществе. В качестве концептуального подхода выбран системный анализ (Г. Лассуэл). Сравнительно-исторический метод позволил выявить общее и частное в политике СССР и современной России, а также западных стран в сфере дискурса защиты детства. При этом изменение статуса детства изучалось в контексте изменения взаимодействий субъектов процесса социализации, а также политического порядка общества.

Автором использованы конструкты «активного общества»
Ю. Хабермаса и Р. Дарендорфа, «общества риска» У. Бека, концепция «диффузной поддержки» политических институтов Д. Истона, политической культуры различных стран Г. Алмонда и С.Верба, а также «дилемма различия», описанная политологом М. Миноу. Рассматривая вопросы становления государственной системы, регулирующей социальную защиту интересов несовершеннолетних, автор ориентировалась на теорию конструирования социальной реальности П. Бергера и Т. Лукмана.

В качестве аналитического инструмента учета экономических аспектов формирования государственной политики в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних использовался теоретический подход известного зарубежного политолога Б. Бэрри, в рамках которого речь идет об «экономическом» характере власти, рассматривая его в терминах «выигрыша» и «проигрыша». При изучении роли структур гражданского общества в формировании государственной политики в сфере защиты прав и интересов детей использована классификация циклов эволюции общественных движений О. Рамштадта.