Роль и функции служб по связям с общественностью в процессе подготовки политических решений федеральными органами исполнительной власти россии

На правах рукописи

ДЖАВАХЯН АСИКО ОВИКОВНА

РОЛЬ И ФУНКЦИИ СЛУЖБ ПО СВЯЗЯМ С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ В ПРОЦЕССЕ ПОДГОТОВКИ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ

Специальность

23.00.02 – политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата политических наук

Москва - 2009

Работа выполнена на кафедре политологии и политического управления Федерального государственного общеобразовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный руководитель: доктор философских наук, профессор

Комаровский Владимир Савельевич

Официальные оппоненты: доктор политических наук, профессор

Алисова Любовь Николаевна

кандидат философских наук, доцент

Дегтярев Андрей Алексеевич

Ведущая организация: Московский государственный

университет имени М.В. Ломоносова

Защита состоится «3» декабря 2009 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д-502.006.12 при Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119 606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, II учебный корпус, ауд. 2039.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации (I учебный корпус).

Автореферат разослан «2» ноября 2009 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета А.С. Фалина

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования.

Современный этап развития связей с общественностью (PR) как одной из наиболее перспективных управленческих функций и коммуникационных систем в сфере государственного управления делает актуальным осознание ее связи не только с повышением эффективности государственного управления, но и с развитием демократии как в общемировом, так и в российском контекстах.

Проведенный весной 2009 г. по  заказу WorldPublicOpinion.org и при поддержке Межпарламентского союза социологический опрос показал, что россияне хотят жить в демократической стране. На вопрос «насколько для вас важно жить в демократической стране?» ответ «очень важно/довольно важно» дали 60% респондентов1.

Основой демократии, как известно, является политическое участие граждан. Границы участия варьируются от периодического голосования на выборах до непосредственной включенности в процесс разработки решений органами исполнительной власти на всех уровнях государственного управления – от местного до общегосударственного. Именно поэтому важно вовлекать граждан в управление уже на этапе разработки политических решений органами исполнительной власти.

Профессионально решать такого рода задачи и способствовать тому, чтобы позиции граждан находили должное отражение в решениях, принимаемых органами власти, призваны специально создаваемые службы по связям с общественностью (РR-службы). Несмотря на то, что первые PR-службы появились в органах государственной власти и управления России более 10 лет назад, мы еще далеки от полноценных связей с общественностью, когда государство не ограничивается односторонним коммуникационным процессом – созданием паблисити, распространением информации или только асимметричной «убеждающей коммуникацией», а использует PR-специалистов более широко - привлекая их к процессу подготовки политических решений, выходя с их помощью на значимые аудитории, важных социальных партнеров, создавая управляющую систему, которая отвечает запросам общественности. Практика подобного рода пока не охватывает большого числа органов исполнительной власти. Тем не менее, эволюция PR-служб в указанном направлении становится все более очевидной.

Эволюция роли и функций PR-служб в структурах государственной власти и управления непосредственно связана с вхождением России в мировое политическое и информационное пространство, где репутация государств и политических лидеров напрямую зависит от степени демократичности их отношений с общественностью.

«Сегодня впервые в нашей истории у нас есть шанс доказать самим себе и всему миру, что Россия может развиваться по демократическому пути. Что переход страны на следующую, более высокую ступень цивилизации возможен, - подчеркивает в своей статье «Россия, вперёд» Президент РФ Дмитрий Медведев. - И что он будет осуществлен ненасильственными методами. Не принуждением, а убеждением. Не подавлением, а раскрытием творческого потенциала каждой личности. Не запугиванием, а заинтересованностью. Не противопоставлением, а сближением интересов личности, общества и государства»2

.

Сегодня российское государство все более демонстрирует потребность в структуре, которая взяла бы на себя обязанности по решению сложнейших задач изучения общественного мнения, реализации запросов и потребностей людей, учета их мнений и конструктивных предложений при выработке и реализации политических решений. В совокупности это и определяет актуальность темы исследования.

Актуальность исследования определяется и тем, что успех деятельности РR-служб органов власти во многом определяется их статусом, теми нормативно-правовыми нормами, которые регламентируют их роль (то есть степень участия, влияния, значения), формы и механизмы участия в процессе подготовки решений органами государственной власти. Однако эти нормы нередко оказываются или размытыми, или узкими, что препятствует результативности PR-деятельности и негативно сказывается на качестве принимаемых политических решений.

Степень научной разработанности проблемы.

Опыт прошедших десятилетий показывает, что наша страна вступила на путь формирования современной системы связей с общественностью. Активно образуются новые PR-службы, трансформируются старые за счет обретения новых функций, усиления своей значимости для функционирования процесса управления, осуществления прямой и обратной связи организаций с целевыми аудиториями и обществом в целом. Большое значение PR-служб, их реальное положение в политико-управленческом, социально-экономическом, коммуникационном и общекультурном процессах закономерно обусловливает пристальное внимание историков, философов, социологов, политологов, юристов к самым разным аспектам PR-деятельности.

В научной литературе достаточно глубоко и масштабно рассмотрены общие вопросы истории, теории, институционализации PR, его этических основ. Наиболее значимые работы принадлежат здесь основателям и нынешним лидерам пиарологии. В их числе - С. Блэк, Ф. Буари, С.М. Катлип, А.Х. Сентер, Г.М. Брум, Г.Г. Почепцов, В.Г. Королько, А.Н. Чумиков, М.П. Бочаров, М.А. Шишкина и многие другие.

Оставляя в стороне мощный пласт литературы по проблемам корпоративных паблик рилейшнз, отметим, что за последние годы появилось немало отечественных и переводных изданий, анализирующих не «PR вообще», а преимущественно связи с общественностью в интересующей диссертанта сфере – сфере государственного управления. Среди трудов данной группы выделяются книги и статьи Г. Герасимовой, В.М. Горохова, В.С. Комаровского, А.Ю. Русакова, Л.Н. Тимофеевой и других исследователей. Не все издания данной группы носят строго академический характер. Некоторые из них содержат также материалы дидактического плана. Однако это не мешает раскрытию усилиями перечисленных авторов новейших концепций и технологий связей с общественностью, выявления их роли, места и функций, особенностей и специфики применения в политико-управленческом процессе.

Значимость PR в решении конкретных вопросов организации взаимодействия государства и общества, проведения публичных консультаций и дискуссий, разработки технологий вовлечения граждан в процесс принятия управленческих решений исследованы в публикациях Е. Фурсеева, А. Минзова, Е. Тарашвили, В. Казаковой и некоторых других.

Большую помощь диссертанту в написании работы, непосредственно посвященной государственному и политическому управлению, процессу принятия решений, оказали труды Г.В. Атаманчука, М.Н. Афанасьева, Н.И. Глазуновой, О.В. Гаман-Голутвиной, А.А Дегтярева, В.В. Лобанова, Е.Г. Морозовой, Л.В. Сморгунова, А.И. Соловьева, О.Ф. Шаброва и других специалистов. В работах указанных авторов нашли решение такие вопросы, как теория и методология принятия политических решений, формирования и содержания государственной политики, а также уровни и технологии государственного управления, особенности развития государства, административного и политического управления, административной реформы и др.

Анализ степени изученности темы исследования показывает, что изучение роли и функций РR–служб органов исполнительной власти в процессе подготовки политических решений может быть реализовано только за счет привлечения самого широкого спектра научных работ, в том числе диссертационного формата, посвященных практическим аспектам РR - деятельности.

Несмотря на наличие значительного объема научной литературы, посвященной различным аспектам РR-деятельности в государственных структурах, проблема роли и функций служб по связям с общественностью в органах исполнительной власти вообще и в процессе разработки ими политических решений, в частности, только начинает разрабатываться.

На фоне растущего интереса научного сообщества к возможностям РR в контексте демократизации государственного управления можно констатировать следующее: степень научной разработанности темы и факторы ее актуальности делают весьма востребованной и своевременной подготовку диссертационного исследования, посвященного анализу роли РR–служб в процессе разработки органами исполнительной власти России политических решений.

Основная гипотеза исследования. Эффективное государственное управление в современную эпоху немыслимо без участия граждан и не может ограничиваться существованием исключительно конвенциональных посредников между собой и обществом - таких, например, как депутатский корпус, партии и другие традиционные институты политического участия.

В условиях, когда демократия становится императивом не только для законодательной, но и для исполнительной власти, возникает потребность в особом медиаторе, выполняющем задачу представительства интересов граждан и обеспечения их участия (хотя бы косвенного) в процессе разработки политических решений органами исполнительной власти. Роль такого медиатора способны играть службы по связям с общественностью.

Диссертант также предполагает, что эффективность этой новой функции РR–служб в значительной степени зависит от их статуса в структуре конкретного органа власти, от четкости и ясности тех ведомственных и иных правовых норм, которые этот статус определяют и регламентируют.

Диссертант полагает, что обеспечение с помощью PR-структур учета интересов граждан в процессах управления особенно важно по отношению к тем решениям, которые разрабатываются в федеральных органах исполнительной власти (за исключением решений, имеющих гриф секретности), затрагивают стратегические интересы больших социальных групп и, следовательно, являются в той или иной степени политическими.

Объектом исследования являются PR-службы федеральных органов исполнительной власти России.

Предмет исследования можно определить как участие PR-служб в процессе подготовки федеральными органами исполнительной власти России политических решений.

Цель исследования - раскрыть роль и функции PR-служб в процессе подготовки федеральными органами исполнительной власти России политических решений с акцентом на проблемы нормативно-правового регулирования этой деятельности.

Для достижения поставленной цели предусматривается решение следующих задач:

- анализ методологических основ исследования связей с общественностью как вида деятельности и функции управления;

- исследование процесса принятия политических решений;

- типологизация и сущностная характеристика основных видов управленческих (политических) решений и этапов (стадий) их принятия;

- определение главных направлений и особенностей деятельности РR-служб федеральных органов исполнительной власти России;

- рассмотрение института РR–служб федеральных органов исполнительной власти России сквозь призму легитимации их статуса в процессе подготовки политических решений;

- анализ различных форм участия РR–служб федеральных органов исполнительной власти России в процессе подготовки политических решений (на примере Министерства транспорта Российской Федерации).

Теоретическая основа исследования. Теоретический интерес для диссертанта представляют труды, посвященные коммуникативной рациональности власти, методам информационных обменов и коммуникаций, в том числе, описывающим отношения государства и СМИ и другим смежным проблемам. По мнению диссертанта, все указанные теории вносят свой вклад в изучение РR–служб органов исполнительной власти, определяя вектор их деятельности как демократический (Ю. Хабермас, Н. Луман, А.И. Соловьев, В.С. Комаровский, Л.Н. Тимофеева, Б. Барбер, Н. Пуланзас, А.М. Салмин и др.)3.

Диссертант активно опирался на работы Г. Лассуэлла и Г. Саймона по теории принятия политических решений, располагающейся в проблемном поле теории государственного администрирования и теории политического менеджмента. В диссертации рассмотрены и другие концепции, объясняющие процесс принятия политических решений: динамического цикла (Дж. Андерсон, Б. Дженкинс и др.), организационного институционализма (Дж. Марч, Дж. Олсен и др.), сетевая концепция (Д. Ноук, П. Ричардсон, X. Хекло и др.).

Методологической основой исследования являются, прежде всего, концепция Т. Парсонса об информационном обмене взаимодействующих систем и подсистем и концепция социального действия Ю. Хабермаса. По мнению Парсонса, наиболее важный социальный процесс – это процесс коммуникации значений, то есть движение информации. Данный процесс непосредственно связан с социальным развитием общества и его устойчивостью. Хабермас рассматривает политический процесс как арену дискурса различных общественных сил, в ходе которого раскрывается истинный смысл стоящих перед обществом проблем и намечаются пути их решения с учетом различных общественных интересов, а РR просматривается как структура для организации государственно-общественного диалога.

В целом в диссертации использовался методологический подход, означающий, что проблематика РR исследуется не в каком-то «узком» ракурсе, а с учетом того, что эффективная работа РR–служб органов исполнительной власти способна повысить уровень публичности, открытости власти для общественности, организовать взаимодействие органа власти с гражданами, в том числе при подготовке политических решений.

Методы исследования. В диссертации использовались такие методы как: системный и структурно-функциональный, нацеленный на выявление элементов взаимодействия; сравнительно-политологический анализ, предполагающий сравнение однотипных политических институтов и процессов; правовой, делающий акцент на изучении законодательной и нормативной базы исследуемых процессов и др.

Эмпирическая база исследования представлена ежегодными посланиями Президента РФ Федеральному Собранию РФ, правовыми актами, публикациями в СМИ, аналитическими материалами, данными парламентских слушаний, заседаний круглых столов, социологических опросов, результатами политологических исследований, проведенных отечественными и зарубежными информационно-аналитическими центрами. Изучались интервью с ответственными работниками системы исполнительной власти РФ, членами правительства РФ. Широко использовался и такой канал получения оперативной информации, как интернет-сайты ведущих институтов государственной власти и управления.

Основные положения, выносимые на защиту:

1) в современном демократическом обществе процесс принятия политических решений не является исключительной прерогативой лиц, наделенных соответствующими полномочиями – ЛПР (лицо, принимающее решение). В этот процесс, а равно и в процесс реализации решений, включается на соответствующих этапах и в соответствующих формах общественность – заинтересованные слои и группы населения, организации, имеющие то или иное отношение к решаемой проблеме, заинтересованные в определенном варианте решения проблемы.

2) реальное обеспечение участия общественности в процессе подготовки политических решений невозможно без специального вида профессиональной деятельности, реализуемой на современном этапе посредством создания в органах государственной власти специальных структур (отделов, служб, департаментов и т.п.) по связям с общественностью (PR-служб); деятельность PR-служб органов исполнительной власти представляет собой функцию управления, способствующую становлению и поддержанию общения, взаимопонимания, расположения и сотрудничества между органами власти и гражданами;

3) зарубежные и российские исследователи установили, что процесс принятия политических решений протекает в рамках механизма, который складывается в политической системе и включает в себя: систему субъектов, принимающих решения; систему законодательных норм и ограничений, на базе которых они принимаются; функциональные связи между субъектами решения; систему обеспечения информацией; технологию принятия решения;

4) приоритетные направления деятельности PR-служб органов исполнительной власти России определяются в зависимости от этапа принятия политических решений и задач, поставленных перед ней; к числу этих направлений можно отнести: информирование общественности о готовящихся решениях, мониторинг социальных интересов, обеспечивающий общественную интеграцию и баланс интересов, анализ общественной реакции на действия должностных лиц и органа власти в целом, коммуникация с общественностью, в том числе в целях поиска взаимоприемлемых решений; прогнозирование общественно-политических последствий, реакции граждан на принимаемые решения, обеспечение организации аналитическими разработками, предложение рекомендаций и консультирование руководства на всех уровнях организации по вопросам принятия решений; особенности деятельности PR-служб в органах исполнительной власти России проявляются в качественных характеристиках субъекта и средств PR-деятельности, достижении особых эффектов в результате этой деятельности, а также в обоюдоострой направленности связей с общественностью, что означает одинаково активную PR-деятельность как в сфере внутрикорпоративных отношений, так и во внешней среде;