Региональная система организации институтов государственной власти в россии: политико-правовой анализ

На правах рукописи

Тхабисимова Людмила Аслановна

РЕГИОНАЛЬНАЯ СИСТЕМА ОРГАНИЗАЦИИ ИНСТИТУТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ:

ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

23.00.02 – политические институты,

этнополитическая конфликтология,

национальные и политические процессы и технологии
(юридические науки)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук

Ростов-на-Дону – 2007

Диссертация выполнена в Ростовском юридическом институте МВД России

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор

Баранов Павел Петрович

Официальные оппоненты: доктор философских наук, профессор,

академик Российской

академии образования

Корольков Александр Аркадьевич;

доктор юридических наук, профессор

Любашиц Валентин Яковлевич

доктор юридических наук, профессор

Нудненко Лидия Алексеевна;

Ведущая организация – Академия управления МВД России

Защита состоится 18 сентября 2007 года в 10 часов на заседании диссертационного совета Д.203.011.01 по политическим и юридическим наукам при Ростовском юридическом институте МВД России по адресу: 344015, г. Ростов-на-Дону, ул. Маршала Еременко, 83, ауд. 502.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Ростовского юридического института МВД России.

Автореферат разослан 2 августа 2007 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета Вакула И.М.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Эпоха правления первого российского президента породила кризис легитимности, деинституционализацию, функциональный хаос и десубординацию институтов публичной власти не только на федеральном уровне, но и в субъектах РФ. Поэтому демонтаж системы организации государственной власти образца 90-х годов ХХ века, несомненно, способствовал снижению дисбаланса между центральным и региональным уровнями ее осуществления. В начале нового тысячелетия наметились перспективы преодоления дисфункции политико-административного управления в постсоветской России, а государственно-правовое и муниципальное строительство начинает приобретать адекватный национальным интересам и задачам сохранения суверенитета страны вектор. Потеснив региональную элиту, органы федеральной власти достаточно методично укрепляют соответствующую историческим и геополитическим особенностям государства иерархию политико-правовых институтов и отношений, восстанавливая тем самым собственную легитимность как основу стратегии устойчивого развития национальной государственности.

В условиях имеющего место пересмотра взятого ранее курса отечественного политико-правового и социально-экономического реформирования, постепенного перехода к модели суверенной демократии проблема институционализации региональной власти наполняется новым содержанием, что требует иных подходов к ее разрешению. В частности, рассмотрение специфики институционального дизайна, возникающего в результате конфигурации в субъектах Российской Федерации институтов публичной власти, политических организаций и других институтов гражданского общества, необходимо проводить в контексте перехода от вестернизации и догоняющей модели модернизации Российского государства к проекту постмодернизации, предполагающему развитие на базе собственной идентичности.

Существующие же научные публикации, как и сама практика реализации региональной правовой политики Российского государства в сфере публичной власти, свидетельствуют об отсутствии ясных доктринальных основ, позволяющих вести речь о наличии концепции формирования и функционирования представительных (законодательных), исполнительных и судебных органов в субъектах Федерации. Хотя многие исследователи, не подвергая сомнению сам вектор институционального развития системы публично-правовой организации и управления, констатируют, что не все элементы действующей системы строго интегрированы и обеспечивают функциональное единство государственно-правовых институтов.

В настоящее время назрела необходимость осмысления содержания реформы политической системы страны, которая обусловливает тенденции государственного и правового строительства, присущие периоду правления второго президента. Так, изменяется характер взаимоотношений федерального центра с регионами, что на нормативно-правовом уровне получило отражение в ряде федеральных законов и привело к реорганизации институтов центральной региональной власти, системы взаимодействия органов публичной власти разного уровня и масштаба деятельности, изменению баланса сил в отечественной политической жизни.

Однако в обстановке многонационального общества, затянувшегося системного кризиса задача усиления Российского государства, укрепления президентской вертикали должна решаться параллельно с проблемами формирования эффективной системы государственной власти в субъектах Федерации, повышения авторитета региональных институтов законодательной, исполнительной и судебной власти.

Именно незавершенность государственно-правовой организации, отсутствие четких механизмов функционирования и действенных институциональных форм правовой ответственности региональной государственной власти, адекватных способов взаимодействия властных структур с различными институтами гражданского общества (политическими партиями, религиозными организациями, бизнесом и др.) влияют на развитие и распространение этнополитических, межнациональных и иных конфликтов.

В этом контексте актуальными являются исследования, направленные на анализ этнополитических и правокультурных закономерностей формирования институтов государственной власти на региональном уровне. Значимость последних трудно переоценить, поскольку они связаны с процессами становления и развития той или иной модели федеративного устройства, содержанием и структурой властных отношений в условиях российской федерализации, правовыми режимами взаимодействия различных уровней публично-властной организации, способами и методами разрешения конфликтов.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Разработка проблем государственного устройства, эффективности политико-правовых институтов публичной власти осуществляется с появлением первых государственных образований. Кроме того, эволюция конкретных политических и правовых систем определила необходимость поиска наиболее оптимальных форм и механизмов управления, отвечающих существующему социально-политическому контексту, реализации конкретно-исторических целей и задач. Поэтому массив исследований, посвященных поднимаемым вопросам, весьма разнообразен, а спектр научного поиска достаточно широк.

В современной юридической, политологической, философской и социологической науках трактовка форм оптимизации функционирования системы государственной власти, как правило, замыкается на двух взаимосвязанных интерпретациях. Это прежде всего касается методологической значимости принципа разделения властей, создающего предпосылки для эффективного и неконфликтного функционирования государственного механизма в рамках различных отраслей (ветвей) государственной власти и на различных ее уровнях. При этом зачастую постулируется, что именно система разделения властей обеспечивает скорейшую демократизацию политико-правового пространства, предоставляет реальные возможности для построения правового государства. Вторым концептом выступает механизм институционализации политико-правовой системы, предполагающий совмещение двух разновекторных политико-правовых процессов – централизации и децентрализации в сфере публичной власти и управления, а также моделирование властных отношений между центром и регионами, что особенно важно в свете проблем государственного и муниципально-правового строительства в современной России.

С данными проблемами связаны и вопросы автономности функционирования различных ветвей государственной власти, реализации их функций, действия системы сдержек и противовесов в регионах страны, формирования института политической и правовой ответственности властных структур, определения значения последних для развития гражданского общества в условиях российской провинции с учетом национальной, социально-экономической и иной специфики субъектов Федерации, места и роли представительной, исполнительной и судебной власти в тех или иных кризисных ситуациях и т.д.

Методологической основой исследования этих сложных и многоаспектных проблем стали труды классиков зарубежной юридической, философской и политической мысли: Аристотеля, Ж. Бодена, М. Вебера, Г.В.Ф. Гегеля, Т. Гоббса, Т. Джефферсона, А. Гамильтона, Р. Иеринга,
И. Канта, Дж. Локка, Н. Макиавелли, Дж. Мэдисон, Ш.Л. Монтескье, Ж.Ж. Руссо, К. Шмитта.

В рамках рассмотрения и концептуально-правового анализа отечественных проектов государственного устройства и совершенствования системы публичной власти представляют интерес научные издания таких авторов, как И.С. Аксаков, В.А. Ачкасов, Н.Н. Алексеев, А.Д. Градовский, Б.В. Грызлов, Н.Я. Данилевский, Н.А. Захаров, И.А. Ильин, С.Е. Каптерев, В.Д. Катков, Н.М. Колосова, Н.М. Коркунов, М.М. Ковалевский, С.А. Котляревский, П.И. Новгородцев, Л.И. Петражицкий, К.П. Победоносцев,
М.М. Сперанский, И.Л. Солоневич, Л.А. Тихомиров, Н.С. Трубецкой,
В.М. Хвостов, Л.Л. Хоперская, Б.Н. Чичерин, Г.Ф. Шершеневич,
С.А. Ященко.

Особую актуальность для выявления исторических, геоюридических, этнополитических и правокультурных закономерностей развития отечественного государственного устройства, эволюции отдельных институтов публичной власти имеют работы В.Г. Вернадского, М.Ф. Владимирского-Буданова, Л.Н. Гумилева, С.Д. Домникова, Н.М. Золотухиной, В.Г. Игнатова, И.А. Исаева, К.Д. Кавелина, В.О. Ключевского, И.Ю. Козлихина,
Н.И. Костомарова, Р.Б. Мамаева, В.В. Момотова, Б.М. Рыбакова, С.М. Соловьева.

Теоретико-методологическим и концептуально-понятийным аспектам политико-правового измерения верховной власти и ее институциональных форм посвящены труды Г.В. Атаманчука, М.И. Бай­тина, П.П. Баранова, М. Вебера, А.М. Величко, В.Ю. Верещагина, И.Н. Гомерова,
А.А. Дегтерева, И.А. Иванникова, Д.А. Керимова, Л.С. Мамута, О.В. Мартышина, А.Ю. Мордовцева, О.Э. Лейста, В.Я. Любашица, А.В. Малько,
Л.А. Морозова, В.С. Нерсесянца, А.И. Овчинникова, В.П. Сальникова,
В.Н. Синюкова, В.Г. Федотовой.

В свою очередь, существенный вклад в понимание природы и сущности федерализма, особенностей федеративного устройства внесли теоретико-методологические разработки Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Л.Ф. Болтенковой, Н.В. Варламовой, Н.В. Витрука, Л.М. Карапетяна, А.В. Киселевой, О.Е. Кутафина, М.Н. Марченко, А.В. Нестеренко, В. Острома, Э.В. Тадевосяна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина,
И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева, Д. Элазара.

Проблематика политических, правовых и социокультурных процессов, связанных с институтами региональной государственной власти и местного самоуправления, получила освещение в исследованиях С.С. Арто-болевского, А.В. Баранова, Н.С. Бондаря, И.М. Бусыгиной, А.А. Ватрумяна, В.Я. Гельмана, А.С. Макарычева, В.Н. Стрелецкого, А. Трейвиша,
Р.Ф. Туровского. Вопросы элитообразования и элитогенеза на региональном и федеральном уровнях, формы, методы и конфликты в их взаимодействия нашли отражение в работах таких исследователей, как М.Н. Афа-насьев, А.В. Дука, О.В. Гаман-Голутвина, В.Я. Гельман, А.В. Глухова,
А.К. Карданов, Ю.А. Красин, Н. Лапина, Г.В. Марченко, З.Х. Мисроков, В.М. Сергеев, С.В. Патрушев, С.И. Рыженков, А. Титков, А.В. Хамуков, А. Чирикова, З.Л. Шхагапсоев, Е.Б. Шестопал.

Различные аспекты региональной правотворческой политики, законодательства субъектов Российской Федерации рассматривались в исследованиях Ю.И. Колесова, А.В. Кочеткова, П.М. Курдюка, А.П. Мазуренко, С.В. Полениной, Р.А. Ромашова, С.Л. Сергевнина.

Развитие институтов судебной власти в субъектах Федерации, концептуальные проблемы мировой юстиции отражены в работах Н.Н. Апостоловой, В.В. Дорошкова, В.В. Золотых, Н.А. Колоколова, Ю.А. Ляхова, М.А. Митюкова, Ж.И. Овсепян, А.Н. Сачкова.

В плане практических рекомендаций по совершенствованию системы государственной власти в условиях Российской Федерации можно выделить публикации И.Н. Барцица, К.В. Ведяхина, И.Б. Гоптарева,
С.Ф. Гребениченко, В.П. Давыдова, А.Н. Дементьева, Н.М. Добрынина, А.А. Кондрашева, Р.М. Кочкарова, С.В. Краюшкиной, В.В. Лунева, А. Магомедова, Р.Б. Мамаева, С.В. Нарутто, С.А. Некрасова, Е.А. Николаева, Э.А. Попова, В.И. Савина, М.Х. Фарукшина.

Вместе с тем анализ научной разработанности темы диссертации показал фрагментарный характер ее изученности, связанный с отсутствием комплексных исследований институтов государственной власти в современной России.

Объектом диссертационного исследования являются формы организации государственной власти в условиях трансформации российского общества, а предметом – выступают институты региональной государственной власти в единстве их правового, политического и конфликтологического измерений.

Цель диссертационного исследования составляет политико-пра-вовой анализ особенностей генезиса, становления и функционирования региональной системы организации институтов государственной власти в контексте постсоветского проекта федерализации.

Для реализации поставленной цели в диссертации формулируются и решаются следующие конкретные задачи:

– обосновать теоретико-методологическую взаимосвязь исследований постсоветской трансформации институтов государственной власти в субъектах Российской Федерации и основных принципов и приоритетов правовой регионологии как направления современного политико-правового познания;

– выстроить концептуальные версии институционально-правового и этнополитического измерений федерализма в контексте прогнозирования политико-правового развития регионов;

– выделить формы институционального взаимодействия элементов системы организации государственной власти в современном федеративном государстве;

– показать специфику взаимодействия федеральных и региональных институтов публичной власти, особенности их взаимообусловленности и взаимовлияния в рамках модернизирующегося государства;

– описать сущностные признаки правового механизма института федерального вмешательства, раскрыть его место и роль в системе государственной власти субъектов РФ;

– интерпретировать федерализм в качестве средства разрешения конфликтов в демократическом государстве;

– охарактеризовать генезис и становление политико-правовых институтов региональной законодательной власти в условиях постсоветского проекта федерализации;

– установить функциональную значимость института правовой ответственности региональных представительных органов для их оптимизации;

– систематизировать формы региональной конфликтности, вызванные дисфункциями органов публичной власти российской провинции и кризисом их легитимности;

– дать правовую оценку институтов региональной исполнительной власти;

– провести конфликтологический анализ функционирования институтов исполнительной власти на различных уровнях политико-правовой организации российского общества;

– определить значение и функции институтов судебной власти в контексте политико-правового институционального профиля российских регионов;

– выявить особенности и перспективы развития региональных конституционных (уставных) судов, институтов мировой и ювенальной юстиции;

– классифицировать перспективные политико-правовые технологии оптимизации региональной системы институтов государственной власти.

Теоретико-методологическая основа диссертационного исследования представлена классическими и современными политико-правовыми доктринами, теоретико-практическими разработками в области общей теории государства и права, конституционного и муниципального права, политологии и конфликтологии, правового институционализма.

В работе использовались институционально-правовой подход, методы историко-правового, сравнительно-правового, юридико-социологиче-ского и формально-юридического анализа региональных и федеральных государственно-правовых явлений и политических процессов. В основу систематизации факторов, средств и методов, направленных на совершенствование федерального устройства и оптимизации функционирования институтов государственной власти в субъектах Российской Федерации положены принципы системного и структурно-функционального анализа, моделирования политико-правовых процессов, а также методологический потенциал таких научных направлений, как юридические антропология, этнология, социология и философия права.

Выявление причин, влияющих на развитие этнополитических конфликтов и дисфункции публичных институтов власти, осуществлялось с привлечением историко-культурного и цивилизационного подходов.

Нормативно-правовой основой диссертационного исследования послужили Конституция Российской Федерации, федеральные (включая федеральные конституционные) законы; нормативно-правовые акты субъектов РФ (конституции, уставы, законы); подзаконные нормативно-право-вые акты федерального и регионального уровней; нормативно-правовые акты РСФСР; конституции ряда зарубежных стран. Кроме того, проведен анализ некоторых международных правовых актов и современных доктринально-правовых документов (концепций государственной политики России и других рекомендательных актов).

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

– установлена теоретическая и методологическая взаимосвязь политико-правовой институционализации государственной власти в субъектах Российской Федерации, ведущих направлений и приоритетов развития правовой регионологии;

– концептуализированы различные подходы к пониманию природы и функций федерализма как либеральной идеологии политико-правового и территориально-государственного строительства;

– на основе совокупности этнополитических и юридических принципов федерализма, связанных с динамикой баланса властных отношений «центр – регионы», определены типичные для современных федераций институционально-правовые формы организации государственной власти;

– выявлены особенности становления и механизм взаимодействия федеральных и региональных политико-правовых институтов в условиях структурных трансформаций региональных элит;

– систематизированы главные причины и типы политико-правовых конфликтов в ходе осуществления федеративных отношений, факторы, влияющие на низкую эффективность, нестабильность и дисфункциональность институтов публичной власти, а также механизмы разрешения и управления конфликтогенными ситуациями;

– институт правовой ответственности представлен в качестве важнейшего принципа и основы трансформации региональной законодательной власти в условиях постсоветской федерализации;