Развитие государственно-частного партнерства в современной экономике

Спецификой взаимодействия государства и бизнеса является функционирование в условиях смешанной экономики, базирующейся на взаимодействии государственной и частной формы собственности, формирующем специфику отношений присвоения. В результате создается комбинированная форма собственности, обеспечивающая синергетический эффект.

ГЧП следует рассматривать как особую форму партнерства, отличную от традиционных договорных отношений. Основными критериями для отнесения той или иной формы взаимодействия бизнеса и государства к ГЧП являются уровень переноса риска на предпринимательский сектор, право собственности на возведенный объект, срок договора на право получения доходов от построенного объекта.

Если в иных формах взаимодействия бизнеса и государства, частный бизнес вовлечен только в процесс финансирования проекта или только в процесс строительства и использования объекта, то в ГЧП он участвует во всех стадиях реализации проекта. Следовательно, ГЧП имеет свои характерные черты, которые и позволяют выделить партнерство в самостоятельную экономическую категорию. Базовыми признаками ГЧП являются:

– адаптация проектов к местным условиям, в частности, временным, региональным и др. Они создаются под конкретный объект (дороги, ЖКХ и др.), который должен быть завершен к установленному сроку;

– модель сотрудничества должна показывать основные цели и задачи, решаемые партнерскими проектами;

– специфические формы финансирования проектов: совместное инвестирование нескольких участников, за счет частных инвестиций, дополненных государственными финансовыми ресурсами;

– обязательное наличие конкурсной среды, когда за каждый контракт или концессию происходит борьба между несколькими потенциальными участниками;

– специфические формы распределения ответственности между партнерами: государство устанавливает цели проекта с позиций общественных интересов и определяет стоимостные и качественные параметры, осуществляет мониторинг реализации проектов, а частный партнер берет на себя оперативную деятельность на разных стадиях проекта – разработка, финансирование, строительство и эксплуатация, управление, практическая реализация услуг потребителям;

– разделение рисков между участниками соглашения на основе соответствующих договоренностей сторон.

2. Государственно-частное партнерство крайне необходимо в сферах, где приватизация невозможна, а потребности в частных инвестициях имеются.

Необходимость развития ГЧП объясняется, прежде всего, увеличением социальных обязательств органов власти и отсутствием средств на развитие стратегических отраслей экономики (жилищно-коммунальное хозяйство, социальная сфера, транспорт, благоустройство населенных пунктов, объекты культурного наследия и др.), которые не могут быть приватизированы. В рамках партнерских отношений происходит перераспределение полномочий между государством и бизнесом, при этом важными условиями эффективности ГЧП являются степень участия бизнеса в реализуемом проекте и сохранение за государством существенной степени хозяйственной активности и некоторых правомочий собственности. В противном случае реализация механизмов ГЧП может привести к частичной или полной приватизации бизнесом объектов партнерства. Основанием для такого понимания партнерства государства и бизнеса стал опыт стран с развитой экономикой, где частным компаниям, реализующим совместные с государством проекты, передавались широкие полномочия: владение, эксплуатация, строительство, финансирование и др.

Акценты же государства постепенно смещаются с хозяйственных задач по строительству и эксплуатации объектов инфраструктуры на административно контрольные функции.

В настоящее время существует множество форм и моделей взаимодействия государства и бизнеса. Одна из возможных классификаций партнерств по формам, каждая из которых может состоять из нескольких видов или типов представлена в таблице 1.

Таблица 1

Классификация форм и видов ГЧП1

Формы	Виды
Концессии	- классическая концессия - «теневая» концессия
Контракты	- на выполнение работ - на управление - на оказание общественных услуг - на поставку продукции для государственных нужд - на оказание технической помощи
Соглашение о разделе продукции
Аренда	- традиционная аренда - лизинг
Партнерства типа «Build - …- Transfer»	множество видов: BOT, BOOT, BOO… BBO и т.д
Смешанные предприятия	- акционирование (корпоратизация) - партнерства с долевым участием в капитале государственных и муниципальных органов власти

В процессе реформирования российской экономики, формы ГЧП, указанные в данной таблице, в качестве альтернативы приватизации оказались недооцененными. Однако они затрагивают базисные отношения общества и обеспечивают гармоничное сочетание личных, коллективных и общественных интересов.

В настоящее время нельзя однозначно утверждать, что та или иная форма ГЧП является оптимальной. Выбирать форму партнерства следует в зависимости от конкретной решаемой задачи и отрасли экономики, региона, в котором будет в дальнейшем реализовываться проект ГЧП; условий проекта, его участников, объема участия государства в проекте и многих других критериев. Кроме того, непосредственный механизм реализации партнерства, виды и формы партнерства должны меняться в зависимости от конкретных обстоятельств.

К примеру, в дорожной инфраструктуре считаем рациональным применение контрактов жизненного цикла (КЖЦ). Здесь доля риска для государства минимальная, поскольку оплачивать сервис он начнет лишь тогда, когда дорога с требуемыми параметрами станет доступна для использования.

В нефтегазовой области, как в России, так и на мировом рынке активно применяются соглашения о разделе продукции, при котором стороны достигают искомого результата и могут распоряжаться активом по собственному усмотрению.

Приемлемой формой договора в сфере ЖКХ услуг считаем концессии. Экономическая целесообразность данного договора обуславливается во-первых, возможностью привлечения заемных средств под меньшие проценты, во-вторых, достижением снижения эксплуатационных затрат, что влечет экономию, которая превышает норму прибыли концессионера. Это позволит установить тарифы на более низком уровне, чем это было бы без концессии.

Другими словами, независимо от того, идет речь о реализации концессионного соглашения или иного контракта в рамках ГЧП, залогом выбора оптимальной модели взаимодействия государства и бизнеса является детальная проработка проекта, в том числе его правовой, финансовой, инвестиционной составляющих на раннем этапе его реализации.

3. Государственно-частное партнерство функционирует на основе «расщепления прав собственности», которые осуществляются путем добровольного обмена правомочиями.

Развитие собственности в современном мире происходит на основе роста масштабов производства, сопровождающегося концентрацией финансовых ресурсов, углубления разделения труда (как в отраслевом, так и национальном разрезах) в сочетании с дифференциацией средств производства. Формирование партнерских отношений способствует образованию различных комбинаций прав собственности, в результате чего рождаются самые разнообразные организационно-правовые формы хозяйствования. Следовательно, происходит эволюция самих прав и отношений собственности вследствие трансформации форм собственности.

В процессе трансформации форм собственности государственная собственность, попадая под влияние рыночных методов управления, меняет свой экономический смысл. Частная собственность, в свою очередь, также видоизменяется, приобретая акционерные, смешанные и другие формы собственности. Поэтому встает вопрос нахождения оптимальной модели хозяйствования, которая бы учитывала интересы, как государства, так и частного бизнеса. Решением данной проблемы является формирование смешанной формы собственности, охватывающей отношения присвоения, различную комбинацию форм и прав собственности.

В рамках смешанной формы собственности частичные правомочия собственности могут отпочковываться, дифференцироваться, комбинироваться и рекомбинироваться. Рекомбинированная собственность, по мнению Старка Д.2, предполагает несовпадение легально закрепленных прав собственности и реального воплощения, размывание механизмов контроля и организационных границ экономического субъекта. Это означает, что помимо легальных обладателей права владения собственностью контроль за функционированием совместных предприятий осуществляют различные смежники, что принципиально в условиях ГЧП.

Право собственности в рамках смешанной экономики означает «вторжение в структуру прав собственности госрегулирования и социальных прав, которые реально ограничивают частнособственнический набор правомочий» 3.

Поскольку государство несет ответственность перед населением за непрерывное обеспечение общественными благами, то ряд отраслей и производств находятся в руках государства. Поэтому, считаем нецелесообразным предоставление частному сектору «полного пучка прав собственности», а лишь ограниченные, такие как право на доход, право на управление, право контроля над использованием активов, право на изменение капитальной стоимости объектов соглашений и право на переуступку тех или иных собственнических правомочий другим лицам. Однако это возможно при выполнении двух условий:

– согласии собственника на соответствующую операцию распоряжения (продажу, мену, дарение и др.);

– использования полученных средств строго по назначению: например,
в целях развития предприятия, выплаты долга или процентов по нему.

Привлекать средства бизнеса в объекты государственного сектора необходимо без изменения базовых отношений собственности. Однако процессу распределения прав собственности в России присуща высокая степень размытости и дифференциации прав между субъектами рыночных отношений. Для эффективного функционирования смешанной экономики главным является не соотношение форм собственности, не удельный вес государства и частного сектора в ВВП, основных фондах и численности – важны функции государства, рациональность государственного вмешательства в экономику.

В результате разделения правомочий собственности создаются условия для эффективного функционирования объектов партнерства, оптимального управления ими, рационального использования ресурсов.

4. Важнейшим фактором повышения эффективности функциони-рования государственно-частного партнерства является цивилизованная институциональная среда.

В настоящее время все более актуальной проблемой становится рационализация влияния институциональных преобразований на взаимоотношения государства и частного бизнеса. В функции государства входит формирование институционального механизма взаимодействия экономических субъектов, которые, в свою очередь, должны способствовать формированию не только правового поля деятельности субъектов бизнеса, но и осуществления контроля со стороны властных структур. В результате чего рождается проблема создания эффективной институциональной среды, которая включает в себя всю совокупность формальных и неформальных институтов. Любая система может быть представлена в форме пирамиды (Рис. 2).

Рис. 2. Основные уровни институциональной системы

Современная модель взаимоотношений государства и бизнеса характеризуется переплетением формальных и неформальных норм поведения при преобладающей роли именно неформальных норм. Данное явление объясняется тем, что, во-первых, большинство бизнесменов не воспринимают закон как гарантию выполнения партнерами своих обязательств; во-вторых, отсутствует четкая фиксация будущих обязательств всех сторон, что существенно увеличивает риски долгосрочных проектов.

На несовершенство институциональной среды ГЧП указывает тот факт, что многие формальные институты еще не развиты надлежащим образом, а некоторые вообще отсутствуют. Так, например, до сих пор в России не принят закон о ГЧП на федеральном уровне, а закон №115-ФЗ от 21.07.2005 г.
«О концессионных соглашениях» требует серьезной доработки.

Кроме того, для успешного функционирования ГЧП необходимо наличие административного аппарата, который предполагает согласованность действий государственных органов при реализации проектов. В России как раз такой согласованности пока не существует, так как каждое министерство пытается курировать свои проекты и создавать собственные программы.

В связи с этим, существует острая необходимость создания единого органа управления проектами ГЧП. Автором предлагаются две схемы управления механизмом ГЧП. В качестве первого варианта выступает создание либо федерального органа исполнительной власти типа Центрального управления проектами ГЧП, в составе которого предполагается функционирование департаментов анализа входящей информации, мониторинга инновационной деятельности предприятий и департамента в зависимости от отрасли реализации проекта, либо специального органа при Правительстве РФ, например, федерального фонда ГЧП ответственного за реализацию проектов ГЧП.

Второй вариант предусматривает приспособление существующей системы управления объектами производственной инфраструктуры, придав ей дополнительные полномочия, например, за счет организации в составе соответствующих министерств специальных комитетов по вопросам ГЧП. Таким специальным органом может быть Комитет по контролю за реализацией проектов ГЧП, который должен находиться в составе Министерства регионального развития.

Таким образом, без учета действия институциональной среды невозможно определить важнейшие направления развития государственно-частного партнерства, а также те ориентиры, на основе которых происходит формирование и отбор наиболее эффективных экономических и социальных институтов.

5. Государственно-частное партнерство в инновационной сфере требует своего совершенствования.

Переход от сырьевой экономики на инновационный путь развития требует существенных инвестиций для модернизации нашей экономики. Однако в силу ограниченности бюджетных средств имеет место проблема финансовой поддержки и развития проектов инновационного характера, а также механизмов инвестирования в инновационную деятельность.

В России на сегодняшний день финансирование основной массы научных исследований и разработок осуществляет государство, более 60% расходов на данные цели приходятся на долю федерального и регионального бюджетов. В то время как в зарубежных странах основной объем ассигнований на научные исследования и разработки поступает из частного сектора, прежде всего промышленных компаний (свыше 60%).

Это свидетельствует о том, что в нашей стране доминирующую позицию в реализации научных и инновационных проектов занимает государство, а частный бизнес остается «в тени». Соответственно, для устранения диспропорций в источниках инвестирования инновационной сферы, преодоления асимметрии между потребностями инновационной экономики и возможностями их финансирования, необходима консолидация государственных и частных усилий, то есть посредством государственно-частного партнерства.

Однако на современном этапе бизнес неохотно берется за финансирование инновационных проектов, поскольку здесь существует ряд нерешенных проблем:

– несовершенство законодательной базы для осуществления инновационной деятельности, а также отсутствие мер ее государственной поддержки;

– низкая информационная прозрачность инновационной сферы, а именно отсутствие информации о новых разработках и объектах вложения капитала, приносящие высокую прибыль;

– низкий спрос на научно-техническую продукцию, что вызвано высокой стоимостью нововведений, разного рода рисками и длительным сроком окупаемости;

– низкий уровень защиты прав интеллектуальной собственности;

– неэффективность механизмов трансфера знаний и новых технологий на внутренний и мировой рынки;

– существование коррупции, которая ложится тяжелым финансовым бременем на многие инновационные фирмы;