Организационно-экономический механизм реализации инвестиционно-строительных проектов на основе государственно-частного партнерства

В работе показано, что институциональная инфраструктура ГЧП в масштабах государства должна быть сформирована на следующих четырех уровнях:

1. Федеральный уровень.
2. Региональный (муниципальный) уровень.
3. Ведомственный уровень.
4. Уровень профессиональных сообществ.

Принципы и правила взаимодействия участников проекта между собой и с внешней средой сформулированы в законодательстве и в договорах, заключающихся в ходе реализации проектов. В условиях рыночной конкуренции и превалирования в действующем гражданском законодательстве диспозитивных правовых норм, договорные отношения становятся важнейшим системообразующим элементом инвестиционно-строительных проектов, реализующихся на основе ГЧП. Системообразующий характер договора определяется следующими факторами:

• договор является документом, в котором содержится вся информация о проекте, начиная от требований заказчика к объекту строительства и заканчивая договорной ценой и условиями выполнения проекта сторонами, в том числе распределением рисков;
• договор служит средством согласования интересов контрагентов и является единственным документом, в котором описываются обязательства сторон друг перед другом и их права;
• договор является средством принуждения выполнения контрагентами своих обязательств по строительному проекту.

4. Разработана концепция государственной поддержки развития ГЧП в России, в основу которой положено создание институциональной, экономической и правовой базы развития государственно-частного партнерства на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, разработка и реализация государственной стратегии в этой области на среднесрочный и долгосрочный периоды, формирование пакета целевых государственных программ, разработка и внедрение системы мер экономической поддержки ГЧП.

Решение задачи развития института ГЧП в России, возможно только на основе единого государственного подхода, который положен в ос­нову концепции государственной поддержки развития ГЧП в России. Предлагаемая концепция предусматривает действия, направленные на:

• разработку и реализацию долгосрочной стратегии, направленной на развитие института государственно-частного партнерства;
• формирование и реализацию государственных целевых программ в поддержку отдельных направлений стратегии;
• создание развитой законодательной базы ГЧП и необходимой институциональной и организационной инфраструктуры ГЧП.
• обеспечение высокого уровня инвестиционной привлекательности страны и ее отдельных регионов и стимулирование инвестиционной активности;
• обеспечение политической и экономической стабильности в стране и регионах.

Концепция предусматривает создание системы партнерских взаимоотношений государства и частного бизнеса, включающей комплекс мер поддержки ГЧП, предусмотренный соответствующими федеральными программами. Эта задача является приоритетной, поскольку без ее решения невозможно говорить об институализации процесса формирования ГЧП в России.

В основе предлагаемой концепции государственной поддержки развития государственно-частного парт­нерства в России должны лежать:

• обоснование целесообразности развития институтов ГЧП в России как важнейшего механизма, обеспечивающего возрождение экономической и социаль­ной инфраструктуры страны на федеральном, региональном, межрегиональном и местном уровнях;
• основные принципы государственной политики и программно-целевые принципы в области развития ГЧП в России;
• перспективы развития институтов ГЧП в России и ожидаемый эффект от внедрения различных форм отношений между государством и частным бизне­сом;
• механизм создания, порядок формирования, основные функции и полно­мочия федерального координирующего органа развития ГЧП, институциональ­ные принципы построения отношений в рамках ГЧП, механизмы формирова­ния институтов ГЧП на уровне субъектов Федерации, на межсубъектном и му­ниципальном уровнях, создание инструментов контроля за соблюдением действующих правовых норм и финансовыми отношениями.
• основные приоритеты и ориентиры формирования современных механиз­мов ГЧП в России;
• законодательно-правовые основы партнерских отношений между государ­ством и частным бизнесом, включающие пакеты законодательных актов, регу­лирующих правовые режимы соглашений в системе ГЧП;
• механизмы обеспечения прозрачности финансовых потоков при реализа­ции проектов ГЧП, формирования административных и управленческих связей в контуре ГЧП;
• механизмы оценки эффективности проектов ГЧП на макро- и микроэконо­мическом уровнях и надежные правовые процедуры проведения тендеров в сис­теме ГЧП;
• меры по обеспечению общественного контроля за реализацией механиз­мов ГЧП.

Предлагаемая концепция должна способствовать снижению рисков бизнеса,

связанных с работой органов власти (см. рис.2).

Концепция должна реализовываться в русле целостной государственной фи­лософии экономического развития страны, краеугольным камнем которой должен стать безусловный приоритет национальных интересов России.

5. Разработан институциональный механизм государственно-частного партнерства, включающий систему органов управления ГЧП, формируемых на четырех уровнях управления: федеральном, региональном, ведомственном и уровне профессиональных сообществ, в основу которого положена универсальная организационно-управленческая единица: центр ГЧП, действующий в составе государственных управленческих структур, либо самостоятельно, и обеспечивающий подготовку и реализацию государственно-частных партнерств, а также являющийся «центром компетенций» в данной области.

Российский и зарубежный опыт развития института ГЧП показывает, что «дружественная» для развития ГЧП внешняя среда формируется за счет создания институциональной инфраструктуры ГЧП на федеральном и региональном уровнях, регулирующей ГЧП в целом и его отдельные формы.

Главным органом, отвечающим за развитие института ГЧП в России, в настоящее время является Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности» (Внешэкономбанк) или ВЭБ - один из ключевых инструментов государственной инвестиционной политики.

В 2008 г. на базе банка был создан первый в России национальный Центр ГЧП (в статусе департамента банка), который в настоящее время является основным разработчиком государственной политики в сфере ГЧП в России. Начато формирование региональных центров ГЧП. Слабой стороной подхода ВЭБ к формированию институциональной инфраструктуры ГЧП является то, что центры ГЧП формируются в составе действующих государственных органов управления. Данный подход не учитывает такие сдерживающие факторы как слабая мотивация региональных и муниципальных властей в развитии механизмов ГЧП, низкий уровень знаний и отсутствие опыта у государственных служащих, возможные ограничения в бюджетном финансировании мероприятий, связанных с развитием ГЧП в регионе, а не учитывает возможности, опыт и ресурсы частного бизнеса.

Мы считаем, что основой институциональной инфраструктуры ГЧП в России как федеральном государстве должна являться региональная инфраструктура, главным звеном которой является региональный центр ГЧП (РЦ ГЧП).

В работе сформулированы четыре направления деятельности регионального центра ГЧП:

1. Стратегическое планирование ГЧП и совершенствование нормативно-правовой базы ГЧП на региональном и муниципальном уровне

• разработка целевых программ и комплексных проектов ГЧП, как в рамках региона (муниципалитета), так и межрегиональных;
• отбор проектов ГЧП для реализации;
• участие в развитии нормативно-правовой базы ГЧП, в том числе с правом законодательной инициативы.

2. Все виды экспертизы проектов ГЧП и мониторинг их реализации на региональном и муниципальном уровнях.

3. Участие в организации отдельных аспектов выполнения проектов ГЧП от имени государства (обоснование инвестиций в проекты, разрабокта схем финансирования, проведение конкурсов на выбор частных партнеров,

4. Методическое и информационное и тренинговое обеспечение развития ГЧП в регионе (муниципалитете)

• разработка методик выбора проектов для реализации и конкурентного отбора участников;
• разработка и внедрение в практику ГЧП типовых и примерных форм соглашений, договоров и другой документации;
• учет и ведение баз данных частных подрядчиков, заинтересованных в участии в проектах ГЧП и организация предварительной квалификации участников торгов;
• систематизация и распространения положительного опыта реализации проектов ГЧП;
• обучение и переподготовка кадров.
• создание и поддержание механизма посредничества при доарбитражном урегулировании споров между участниками проектов ГЧП и выполнение функций посредника;
• информационно-пропагандистская работа.

Важно, чтобы региональный центр ГЧП формировался на условиях государственно-частного партнерства, в том числе за счет аутсорсинга ряда функций частному бизнесу. Рабочий орган регионального центра при этом формируется частными партнерами, а орган принятия решений (коллегия) – администрацией региона. Предложение автора в сравнении с предложением ВЭБ показано на рис. 3.

Важность и актуальность создания эффективного институционального механизма государственно-частного партнерства подтверждается тем фактом, что 90% действующих проектов ГЧП в России реализуется в регионах, где созданы основы институциональной инфраструктуры ГЧП (Санкт-Петербург, Москва, Омск и т.д.) в качестве дополнения к имеющейся экономической и информационной инфраструктуре.

6. Разработана методика оценки концепций инвестиционно-строительных проектов в форме государственно-частного партнерства на базе системы целевых ориентиров, в основу которой положены показатели оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утверждаемые указами Президента Российской Федерации, что позволяет обеспечивать соответствие целей и задач проектов ГЧП, отбираемых для реализации, стратегической направленности, целям и задачам социально-экономического развития страны и конкретного региона.

При выборе инструмента сотрудничества с инвестором государству необходимо провести анализ существующих проблем социально-экономического развития региона, в котором планируется реализовать проект ГЧП, а также собственных финансовых и прочих ресурсов. Отбор проектов для финансирования доложен осуществляться в рамках действующей или перспективной стратегии социально экономического развития и с учетом общественных потребностей региона. Только в этом случае проект может достигнуть высокого уровня общественной эффективности.

Наилучшим образом показатели социально-экономического развития, отражающие обеспеченность потребностей населения региона, представлены в перечне показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 825 (в ред. Указа Президента РФ от 13.05.2010 № 579). Данный перечень может быть взят за основу для определения целевых социальных ориентиров перспективных партнерств между государством и частным бизнесом.

С учетом вышеуказанного оценку приоритетности инвестиционно-строительных проектов, рассматриваемых для реализации на основе государственно-частного партнерства, целесообразно осуществлять путем выбора из указанного перечня показатели, прямо или косвенно связанные с объектами и целями инвестирования, с последующим составлением матрицы парных сравнений и оценкой их значимости, исходя из состояния и приоритетов социально-экономического развития региона.

По результатам проведенной оценки концепций ИСП принимается заключение о соответствии или несоответствии концепции проекта установленным критериям и минимальной величине общественной значимости проекта.

Результаты выборки показателей и экспертной оценки их значимости для инвестиционно-строительных проектов на основе ГЧП, реализуемых в субъектах Российской Федерации, представлены в таб. 4.

Разработанный нами порядок отбора и подготовки к реализации ИСП на основе ГЧП представлен в виде алгоритма, приведенного на рис. 4.

Предлагаемая методика оценки позволяет ранжировать проекты по степени их социальной значимости и осуществлять отбор не только на стадии оценки концепций ИСП, но и на стадии ТЭО при обосновании бюджетной поддержки проектов с целью повышения эффективности использования бюджетных средств.

Таблица 4.

Приоритетность целевых ориентиров реализации ИСП на основе ГЧП в системе социально-экономического развития

Ре-тинг	Наименование показателей по убыванию	Значи-мость
1.	Доля населения с денежными доходами ниже региональной величины прожиточного минимума	0,0976
2.	Реальная среднемесячная начисленная заработная плата работников в сравнении с предыдущим годом	0,0859
3.	Доля региональных и муниципальных дорог, не отвечающих нормативным требованиям. Удовлетворенность населения медицинской помощью	0,0820 0,0820
4.	Уровень безработицы в среднем за год Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя субъекта Российской Федерации, - всего, в том числе введенная в действие за год Доля населения, проживающего в многоквартирных домах, признанных в установленном порядке аварийными	0,0781 0,0781 0,0781
5.	Доля населенных пунктов, обеспеченных питьевой водой надлежащего качества.	0,0742
6.	Объем валового регионального продукта Объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на одного человека Удельная величина потребления энергетических ресурсов (электрическая и тепловая энергия, вода, природный газ) в многоквартирных домах (из расчета на 1 кв. метр общей площади и (или) на одного человека)	0,0507 0,0507 0,0507
7.	Удовлетворенность населения качеством общего образования, начального и среднего профессионального образования Заявленная мощность, которая не была удовлетворена в связи с отсутствием технической возможности технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства	0,0468 0,0468
8.	Энергоемкость валового регионального продукта.	0,0351
9.	Обеспеченность спортивными сооружениями в субъекте Российской Федерации Доля энергетических ресурсов, производимых с использованием возобновляемых источников энергии, в общем объеме энергетических ресурсов, производимых на территории субъекта Российской Федерации	0,0312 0,0312
		1,0000