Формирование системы финансового обеспечения муниципальных образований

На правах рукописи

СИНИЦЫНА ЕЛЕНА СЕРГЕЕВНА

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Специальность 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством:
муниципальная экономика и управление местным развитием

Автореферат

диссертации на соискание учёной степени

кандидата экономических наук

Новосибирск 2008

Работа выполнена на кафедре налогообложения и учёта
ФГОУ ВПО «Сибирская академия государственной службы»

Научный руководитель:	кандидат экономических наук, доцент Куницын Дмитрий Валерьевич
Официальные оппоненты:	доктор экономических наук, профессор Новосёлов Александр Сергеевич кандидат экономических наук Наздрачёв Роман Борисович
Ведущая организация:	ГОУ ВПО «Тюменский государственный университет»

Защита состоится 24 октября 2008 г. в 13 часов на заседании диссертационного совета ДМ.502.012.01 при Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Сибирская академия государственной службы» по адресу: 630102, г. Новосибирск, ул. Нижегородская, 6, конференц-зал.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Сибирской академии государственной службы по адресу: 630102, г. Новосибирск, ул. Нижегородская, 6 (читальный зал).

Автореферат разослан 23 сентября 2008 г.

Учёный секретарь

диссертационного совета ДМ.502.012.01,

доктор экономических наук, доцент О. В. Симагина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Проводимая в стране реформа местного самоуправления затрагивает все стороны социально-экономического развития муниципальных образований, в том числе и местные финансы.

Можно без преувеличения сказать, что сейчас перед местным сообществом стоят не просто проблемы своевременного пополнения местных бюджетов, а жизненная необходимость поиска тех ресурсов, рычагов и методов, которые позволят эффективно функционировать всей социально-экономической системе муниципалитетов. Между тем в настоящее время всего 7% сельских и городских поселений в стране имеют самодостаточный бюджет. Это значит, что доходы большей части муниципальных образований не способны покрыть потребности органов местного самоуправления в области финансирования жизненно важных полномочий (например, в сфере жилищно-коммунального хозяйства, образовании, здравоохранении).

В сложившейся ситуации одной из первоочередных становится задача поиска источников укрепления финансовых основ местного самоуправления, в том числе и через налоговую составляющую.

Состояние изученности проблемы. Теоретические аспекты муниципальных финансов, формирования местных бюджетов на современном этапе исследовались такими учёными, как О. В. Врублевская, Г. Б. Поляк, М. В. Романовский, Н. А. Ширкевич, М. И. Яндиев, А. С. Новосёлов и др. Налоговые доходы местных бюджетов с точки зрения межбюджетных отношений нашли, в частности, отражение в работах Т. В. Грицюк, В. Б. Христенко. Вопросы исторического развития местных финансов проанализированы в трудах В. П. Дьяченко, Т. Ф. Ящук, И. В. Архипкина.

Общие вопросы местных налогов и налогообложения на местном уровне рассмотрены ещё в работах классиков российской налоговой и финансовой мысли – С. И. Иловайского, П. П. Гензеля, И. И. Янжула. Современные проблемы местного налогообложения исследуются, в частности, М. Ю. Березиным, А. В. Брызгалиным, В. Г. Пансковым, Н. В Пономарёвой, Д. Г. Черником, И. Д. Черником. Особо следует отметить исследования в области муниципальных финансов, в том числе и местных налогов, коллективов Института экономики переходного периода (И. Стародубровская, М. Славгородская, Т. Летунова, И. Миронова и др.), Центра фискальной политики, Института экономики города.

Вопросы управления налогообложением еще достаточно новы для российской теории. Вместе с тем в основу данного исследования положен ряд трудов отечественных и зарубежных авторов по проблеме, которые могут быть сгруппированы следующим образом. Являясь частью общей теории управления, управление налогообложением базируется на основных его принципах, изложенных в трудах А. Файоля, Ф. Тейлора, С. О’Доннела, М. Мескона. Кроме того, управление налогообложением на местном уровне представляет собой часть общей системы муниципального управления, вопросы которого рассмотрены в работах А. Г. Гапоненко, А. Г. Новицкого, В. Б. Зотова, Р. В. Бабуна, Г. В. Атаманчука, В. Е. Чиркина, О. М. Роя. Собственно вопросы управления налогообложением одной из первых в российской науке были подняты Т. Ф. Юткиной. Большой вклад в развитие теории управления налогообложением внесла С. Д. Надеждина. Проблемы управления налогообложением на уровне региона освещены в работах Л. В. Дуканич и Р. Б. Наздрачёва. Д. Г. Черником, С. В. Барулиным, М. В. Карпом, А. Г. Седовым, О. В. Врублевской, М. В. Романовским исследованы общие подходы к организации государственного налогового менеджмента и отдельных его составляющих.

Цель исследования – разработать методологические и методические подходы по совершенствованию финансового обеспечения муниципальных образований в части формирования доходов местных бюджетов на основе управления налогообложением.

Для достижения поставленной цели потребовалось решить комплекс взаимосвязанных задач, а именно:

– исследовать теоретические и правовые основы финансового обеспечения муниципальных образований с целью разработки предложений по его совершенствованию;

– обосновать необходимость выделения управления налогообложением на местном уровне как самостоятельного элемента в системе местных финансовых отношений, обозначить его место и роль в финансовом обеспечении местного самоуправления;

– выявить тенденции формирования финансовых ресурсов муниципальных образований Сибирского федерального округа;

– разработать научно обоснованные предложения по совершенствованию финансового обеспечения муниципальных образований;

– сформулировать научно-методические основы организации системы управления налогообложением на местном уровне как основного элемента совершенствования финансового обеспечения муниципальных образований.

Объектом исследования выступили финансовые основы развития социально-экономического потенциала муниципальных образований, в том числе процессы формирования налоговых доходов местных бюджетов.

Предметом исследования являются управленческие отношения, складывающиеся в системе финансового обеспечения муниципальных образований.

Областью исследования выступают местные финансы. Содержание диссертации соответствует специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (муниципальная экономика и управление местным развитием), п. 16 Финансовое обеспечение процессов развития муниципальных образований Паспорта номенклатуры специальностей научных работников (экономические науки).

Объект наблюдения – муниципальные образования Сибирского федерального округа.

Теоретическая и методологическая база исследования – труды отечественных и зарубежных авторов в области финансов, общей теории управления, теории налогов и налогообложения, бюджетно-налогового федерализма, управления налогообложением.

В ходе исследования использовался системный поход, методы общей теории статистики, методы маркетинга (обследование хозяйствующих субъектов), анализ нормативно-правовых актов, табличные и графические методы анализа и визуализации статистических данных.

Нормативно-правовой базой исследования послужили акты законодательства РФ о налогах и сборах, законодательства субъектов РФ о налогах и сборах, а также нормативно-правовые акты в сфере налогообложения муниципальных образований (городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений) Сибирского федерального округа.

Эмпирической базой для проведения анализа выступили данные статистической налоговой отчётности о поступлении налогов и сборов, размерах налоговой задолженности и величине налоговой базы различной степени детализации, публикуемые на сайте Федеральной налоговой службы и ее региональных Управлений. При проведении расчётов использовались также данные Росстата о демографической ситуации и социально-экономическом положении в Российской Федерации, данные ресурса «Муниципальная статистика», отчёты об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, сведения, полученные в результате обследования ряда муниципальных образований Сибирского федерального округа.

Научная новизна заключается в обосновании ряда теоретических и методических положений, являющихся основой для разработки предложений по совершенствованию финансового обеспечения на местном уровне.

Выделены следующие результаты, обладающие новизной.

1. В системе финансового обеспечения муниципальных образований в качестве основной подсистемы выделено управление налогообложением, уточнено его понятие, а также определены основные элементы, позволяющие эффективно реализовывать управленческие действия, направленные на увеличение доходов местных бюджетов без подавления деловой активности хозяйствующих субъектов.

2. Уточнена характеристика системы местного налогообложения как специфического объекта управления в системе финансового обеспечения муниципальных образований. На базе предложенной характеристики разработан механизм организации процессов управления налогообложением на местном уровне, основанный на комплексном анализе и оценке использования финансовых полномочий в увязке с управлением социально-экономическими процессами на территории.

3. Разработан алгоритм экономического мониторинга местного налогообложения, основанный на едином информационном массиве данных об объектах налогообложения, учитывающий двухуровневую модель местного самоуправления, а также особенности взаимодействия с налоговыми органами, позволяющий получить объективные данные для принятия органами местного самоуправления управленческих решений в финансово-экономической сфере.

4. Разработана форма налогового паспорта муниципального образования, основанная на результатах экономического мониторинга, которая, в отличие от существующих, учитывает специфику формирования налоговых доходов муниципалитета, что позволяет использовать её при планировании доходов местных бюджетов.

5. Предложена и апробирована методика установления органами местного самоуправления экономически обоснованного корректирующего коэффициента К2 по единому налогу на вменённый доход на основе комплексной оценки доходности бизнеса. Отличительной особенностью методики является использование маркетинговых методов, а также привлечение представителей предпринимательской среды при её проведении с целью недопущения установления необоснованных налоговых изъятий для субъектов малого предпринимательства и формирования благоприятного климата для его функционирования и развития.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретические положения и выводы диссертации могут быть использованы при дальнейшем изучении научных и практических проблем, связанных с местными финансами, налогообложением на местном уровне, государственным и муниципальным налоговым менеджментом, управлением налогообложением, а также в разработке учебных курсов по указанным направлениям.

Практические рекомендации могут способствовать повышению качества управления налогообложением на уровне муниципальных образований (поселений, муниципальных районов и городских округов).

Апробация результатов исследования. Содержание и выводы исследования были представлены на конференциях в Сибирской академии государственной службы (2006-й, 2007 гг.), Хакасском государственном университете им. Н. Ф. Катанова (2007 г.), а также в отчётах о научно-исследовательских работах «Налоговая политика муниципальных образований в современных условиях» (СибАГС, 2006 г.) и «Налоговые льготы как инструмент социально-экономического регулирования развития муниципального образования» (СибАГС, 2007 г.).

Основные результаты работы в части предложений по внедрению механизмов управления налогообложением на местном уровне используются в деятельности финансовых органов муниципального образования «Рабочий поселок Линёво» Новосибирской области (справка об использовании результатов от 05.03.2008 № 12). Материалы исследования использовались в работе Межрегиональной инспекции ФНС России по Сибирскому федеральному округу при подготовке аналитических обзоров и предложений по совершенствованию законодательства. В частности, предложения по совершенствованию организационно-функциональных составляющих местного налогообложения и формирования доходов местных бюджетов направлялись в Аппарат полномочного представителя Президента РФ в Сибирском федеральном округе (справка об использовании результатов от 14.04.2008 № 04-10/420).

Отдельные положения работы используются в учебном процессе в рамках преподавания автором дисциплин «Налоговый менеджмент», «Специальные налоговые режимы» в Сибирской академии государственной службы (г. Новосибирск), а также в рамках семинаров по повышению квалификации государственных и муниципальных служащих (справка об использовании результатов от 16.07.2008 № 925).

Публикации по теме исследования. По теме диссертации опубликовано 6 научных работ общим объемом 2,15 печатных листов, в том числе в изданиях, входящих в перечень рекомендованных ВАК России для опубликования основных результатов научных исследований, 2 работы объемом 1,14 печатных листов.

Логика, объём и структура диссертационного исследования. Исходя из поставленных целей, работа состоит из введения, трёх глав, заключения, списка использованной литературы, приложений и имеет следующую структуру.

Введение

Глава 1. Теоретические основы финансового обеспечения муниципальных образований

1.1. Финансовые основы местного самоуправления

1.2. Налоговые полномочия органов местного самоуправления

1.3. Управление налогообложением в системе местных финансов

Глава 2. Финансовое обеспечение муниципалитетов в Российской Федерации (на материалах Сибирского федерального округа)

2.1. Структура и динамика финансовых ресурсов муниципалитетов

2.2. Тенденции формирования налоговых доходов муниципальных образований

2.3. Роль малого предпринимательства в мобилизации налоговых доходов местных бюджетов

Глава 3. Совершенствование финансового обеспечения муниципальных образований

3.1. Управление налогообложением на местном уровне как элемент совершенствования финансового обеспечения муниципалитетов

3.2. Организационно-экономические мероприятия по укреплению социально-экономического потенциала муниципальных образований

3.3. Экономический инструментарий в сфере установления единого налога на вменённый доход и его роль в увеличении доходов местных бюджетов

Заключение

Список использованной литературы

Приложения

Работа изложена на 177 страницах печатного текста, содержит 26 таблиц, 21 рисунок. Список использованной литературы содержит 172 наименования, приложения приведены на 51 листе.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ