Развитие системы управления социальными услугами на основе мониторинга показателей её деятельности

Стремление найти пути разрешения данного противоречия и определило проблематику исследования. В теоретическом плане - это проблема разработки методологии повышения эффективности деятельности органов, отвечающих за организацию предоставления социальных услуг в территориальных системах, на основе мониторинга названной деятельности; в практическом плане – формулирование соответствующих методических положений.

Объектом исследования являются организации – производители социальных услуг (учреждения образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обслуживания), их территориальные (региональные и муниципальные) системы, региональные и местные органы управления комплексами социальных услуг.

Предмет исследования – организационно-экономические отношения в территориальных системах предоставления социальных услуг.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка теоретических и методологических аспектов развития системы управления социальными услугами в территориально-отраслевых комплексах на основе мониторинга деятельности их органов управления.

Для достижения поставленной цели осуществлено решение следующих задач:

- уточнить содержание категории «социальная сфера» как родового по отношению к сфере социальных услуг;

- определить существенные признаки социальных услуг;

- выявить специфику социальных услуг в аспекте целей их предоставления;

- выявить причины и основные способы устранения несоответствия запросам объемов производства и потребительских свойств социальных услуг;

- определить содержание и границы применения понятия «территориально-отраслевой комплекс социальных услуг»;

- осуществить сравнительный анализ деятельности территориально-отраслевых комплексов социальных услуг и территориально-распределенных производственных структур холдингового типа и их органов управления;

- разработать методологию повышения эффективности организации производства социальных услуг в территориально-отраслевых комплексах;

- определить теоретические основы построения мониторинга деятельности субъекта управления территориально-отраслевым комплексом социальных услуг, обеспечивающего повышение эффективности организации предоставления данных услуг;

- разработать методические основы построения мониторинга деятельности субъектов управления территориально-отраслевыми комплексами социальных услуг;

- выявить основные направления использования мониторинга деятельности субъектов управления территориально-отраслевыми комплексами социальных услуг в целях повышения их эффективности;

- в контексте разработанных теоретических положений проанализировать показатели, применяемые для оценки результативности органов исполнительной власти Самарской области, осуществляющих реализацию государственной политики в сфере социальных услуг;

- на основе разработанной концепции осуществить проектирование соответствующих инструментов и их апробацию.

Область исследования. Диссертационная работа выполнена в рамках обозначенной в паспорте специальностей ВАК области исследований "Экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами сферы услуг": 1.6.109. Совершенствование организации, управления в сфере услуг в условиях рынка; 1.6.110. Особенности формирования и развития общественного (государственного) сектора сферы услуг; 1.6.115. Социально-экономическая эффективность и качество обслуживания населения в отраслях сферы услуг; 1.6.116. Механизм повышения эффективности и качества услуг.

Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологической и теоретической основой диссертации являются работы отечественных и зарубежных ученых по общей экономической теории, маркетингу, менеджменту, государственному и муниципальному управлению, теории информации, управлению в отраслях социальной сферы, монографии и статьи в ведущих отечественных и иностранных научных журналах. Достоверность выводов и практических рекомендаций основывается на следующих методах исследования: системном анализе, методах сравнительного и статистического анализа, "case study", методах моделирования, синтеза и декомпозиции, экспертных оценок.

Информационная база исследования. Информационной базой послужили данные Федеральной службы государственной статистики, органов государственного и муниципального управления Самарской области и Республики Татарстан, публикации отечественных и зарубежных ученых по рассматриваемым в диссертации проблемам, результаты выполненных автором научно-исследовательских работ.

Научная новизна. Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке теоретических положений и методологических основ развития системы управления территориально-отраслевым комплексом социальных услуг на основе мониторинга.

Научные результаты, выносимые на защиту:

1) сформулировано и обосновано авторское понимание социальной сферы как сферы полезной деятельности, направленной непосредственно на развитие человеческого капитала, порождающей (с точки зрения государства и органов местного самоуправления) экстерналии в виде положительных социальных эффектов, возникающих в результате оказания услуг или предоставления помощи (в натуральной или денежной форме); данное понимание позволяет избежать расширительного отнесения к социальной сфере ряда видов производственной деятельности, сопровождаемых экстерналиями;

2) показано, что к социальным услугам целесообразно относить услуги социальной сферы, обладающие следующими существенными признаками: субъектами, правомочно формулирующими требования к объему их производства, потребительским свойствам и эффектам от их оказания, являются как их непосредственные потребители, так и субъекты, представляющие государство, муниципалитеты и сообщества; финансирование услуг полностью или частично осуществляется за счет бюджетных средств; услуги предоставляются преимущественно государственными или муниципальными учреждениями;

3) выявлена специфика организации предоставления социальных услуг, состоящая в том, что потребление социальной услуги является необходимым, но недостаточным условием создания запланированных социальных эффектов, потребитель предъявляет запрос на потребительские свойства социальных услуг и индивидуальные эффекты, а не на ожидаемые социальные эффекты, часть видов деятельности организаций-производителей данных услуг не являются социальными услугами, а значит, не могут непосредственно порождать социальные эффекты; данная специфика приводит к противоречивости требований непосредственных потребителей социальных услуг и субъектов, заинтересованных в предоставлении социальных услуг и их оплачивающих (государство и муниципалитеты), в результате чего последние не предъявляют или ограниченно предъявляют требования к объему их производства и (или) потребительским свойствам (не в полной мере являются заказчиками услуг), предъявляя требования к некоторым функциям, реализуемым соответствующими учреждениями, и (или) к качеству производства услуг;

4) показано, что в ситуации, когда потребители социальных услуг и сообщества не располагают способами трансформации своих запросов в заказ производителю, возникает несоответствие объема производства и потребительских свойств услуг названным запросам; основным способом устранения названного несоответствия является задействование механизмов перевода потребителей (и опосредующих их потребности сообществ) в категорию заказчиков, каковыми могут служить квазирыночные механизмы бюджетного финансирования и механизмы передачи полномочий принятия важнейших решений на уровне производителей социальных услуг потребителям и опосредующим их сообществам;

5) определены содержание и границы применения понятия «территориально-отраслевой комплекс социальных услуг»: целесообразно выделять такие комплексы для социальных услуг (образование, здравоохранение, культура, физическая культура и спорт, социальное обслуживание), оказание которых осуществляется государственными (муниципальными) учреждениями, обслуживающими население данной территории, в отношении которых соответствующим государственным (муниципальным) отраслевым органом управления осуществляются полномочия учредителя;

6) показана целесообразность рассмотрения территориально-отраслевых комплексов социальных услуг как структурно изоморфных территориально-распределенным производственным структурам холдингового типа по отношению к учреждениям-производителям услуг, то есть систем, в которых управляющие компании институционально отделены от непосредственных производителей товаров (услуг), выявлено сходство функций органа управления территориальным комплексом социальных услуг и функций управляющей компании холдинга по отношению к подведомственным учреждениям-производителям социальных услуг, при этом показано, что в реализации данных функций имеется специфика: орган управления муниципальным комплексом социальных услуг лишен части функций управляющей компании, в то время как орган управления региональным комплексом социальных услуг выполняет некоторые функции управляющей компании холдинга по отношению к учреждениям-производителям соответствующих услуг, не входящим в состав регионального комплекса, а также по отношению к муниципальным комплексам социальных услуг в целом, аналогично орган управления региональным комплексом также лишен части функций управляющей компании, реализуемых на федеральном уровне;

7) на основе выявленной специфики социальных услуг разработана методология повышения эффективности организации производства социальных услуг в территориально-отраслевых комплексах: сформулирован принцип разграничения функций учреждений-производителей социальных услуг и органов управления; определены функции субъекта управления территориально-отраслевого комплекса социальных услуг: постановка задач перед непосредственными производителями социальных услуг, входящими в соответствующий комплекс (в случае регионального органа – и перед муниципальными органами управления), и обеспечение реализации этих задач соответствующими ресурсами посредством модификации задействованных в территориально-отраслевом комплексе специфических механизмов органа управления (механизмов финансирования и взаимодействия территориальных комплексов с субъектами внешней среды (обеспечивающих перевод потребителей в категорию заказчиков), а также оптимизации структуры сетей организаций-производителей социальных услуг; механизмов работы с кадрами и механизмов контроля функционирования и мониторинга в территориальном комплексе);

8) разработаны теоретические основы построения мониторинга деятельности субъекта управления территориально-отраслевым комплексом социальных услуг, обеспечивающего повышение эффективности организации предоставления социальных услуг: мониторинг должен рассматриваться как средство индикативного управления посредством влияния на деятельность и профессиональное сознание всех субъектов управления путем задания индикаторов, которые должны демонстрировать непосредственные результаты деятельности субъекта управления (т.е. результаты функционирования специфических механизмов органа управления территориально-отраслевым комплексом социальных услуг), а не результаты производственного процесса в управляемой системе и, тем более, не социальные эффекты;

9) разработаны методические основы построения мониторинга деятельности субъекта управления территориальным комплексом социальных услуг, включающие методические принципы построения индикаторов (при расчете численных значений индикаторов должны использоваться данные государственной статистической отчетности или информация, полученная в ходе осуществления официальных оценочных процедур; при расчете индикаторов должна использоваться легко верифицируемая информация, полученная в результате ответов субъектов управления территориального комплекса социальных услуг на запросы вышестоящих органов; использование индикаторов не должно предполагать интерпретации собираемой информации), а также типологию индикаторов для мониторинга, содержательно формируемыx как абсолютное или относительное количество учреждений, обладающих определенными характеристиками; абсолютное или относительное количество получателей услуг, подпадающих под определенное условие; абсолютное или относительное количество персонала организаций-производителей социальных услуг региона (муниципалитета), обладающих определенными характеристиками или подпадающих под определенное условие; абсолютные или относительные характеристики качества социальных услуг, соотносимые с вкладом органа управления; абсолютные или относительные величины ресурсов (в натуральном выражении) или финансовых ресурсов; или как более сложные комбинации названных типов;

10) выявлены основные направления использования мониторинга деятельности субъектов управления территориально-отраслевыми комплексами социальных услуг в целях повышения их эффективности: самодиагностика деятельности органов управления территориально-отраслевыми комплексами социальных услуг; постановка целей руководством органа управления территориально-отраслевыми комплексами социальных услуг при планировании деятельности органа и задач перед его сотрудниками; отслеживание региональным отраслевым органом управления деятельности муниципального органа управления; постановка региональным органом управления целей перед муниципальным органом управления; отслеживание представительным и исполнительным органом местного самоуправления деятельности муниципального органа управления; постановка представительным и исполнительным органом местного самоуправления целей перед муниципальным органом управления; отслеживание органами законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации деятельности исполнительного органа местного самоуправления; постановка органами законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации целей перед исполнительным органом местного самоуправления; в качестве критериев оценки муниципальных программ развития социальных услуг, заявок на участие в региональных программах, представляемых муниципалитетами с целью получения финансирования или ресурсов с регионального уровня;

11) выявлено, что более половины показателей, применяемых для оценки результативности органов исполнительной власти Самарской области, осуществляющих реализацию государственной политики в сфере социальных услуг, предполагает дополнительную интерпретацию своих значений, т.е. не задает целевую ориентацию для деятельности соответствующих территориально-отраслевых комплексов, а также то, что не более трети используемых показателей ориентируют органы управления на изменение специфических механизмов органа управления территориально-отраслевым комплексом социальных услуг;

12) разработаны инструменты мониторинга деятельности региональных и муниципальных органов управления территориально-отраслевыми комплексами образовательных услуг как средства индикативного управления повышением эффективности организации производства данных услуг, апробация которых показала их эффективность.

Теоретическая значимость исследования. Предложенная концепция построения механизма повышения эффективности организации предоставления социальных услуг в территориально-отраслевых комплексах на основе мониторинга может быть использована в фундаментальных и прикладных исследованиях в области организации и управления предоставлением социальных услуг и разработки систем управления. Разработанные теория и методология способны стать основой для исследования проблем управления крупными системами предоставления иных типов услуг.

Практическая значимость исследования. Использование при формировании систем мониторинга эффективности органов управления территориально-отраслевыми комплексами социальных услуг разработанной методологии позволяет повысить доступность качественных социальных услуг при эффективном использовании ресурсов. Материалы исследования могут применяться государственными и муниципальными органами при формировании систем управления социальными услугами.

Теоретические положения и научно-практические выводы диссертации можно использовать также для преподавания учебных дисциплин "Экономика общественного сектора", "Экономика и финансирование социальной сферы", "Экономика образования", "Экономика здравоохранения" и др.