Развитие системы управления социальными услугами на основе мониторинга показателей её деятельности

На правах рукописи

Иванов Михаил Юрьевич

РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ

СОЦИАЛЬНЫМИ УСЛУГАМИ

НА ОСНОВЕ МОНИТОРИНГА ПОКАЗАТЕЛЕЙ

ЕЁ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Специальность 08.00.05 -

Экономика и управление народным хозяйством: экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами сферы услуг

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора экономических наук

Самара 2013

Работа выполнена в ФГБОУ ВПО «Поволжская государственная социально-гуманитарная академия», г. Самара

Научный консультант -	доктор экономических наук, доктор педагогических наук, профессор Фишман Лев Исаакович
Официальные оппоненты -	Кулапина Галина Михайловна, доктор экономических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Поволжский государственный университет сервиса», г. Тольятти, Самарская обл., кафедра «Менеджмент», заведующая кафедрой, профессор
	Мусарский Марк Михайлович, доктор экономических наук, доцент, ГАОУ ВПО «Московский институт открытого образования», кафедра экономики образования, заведующий кафедрой, профессор
	Чернова Дана Вячеславовна, доктор экономических наук, доцент, ФБГОУ ВПО «Самарский государственный экономический университет», кафедра коммерции и сервиса, заведующая кафедрой, профессор
Ведущая организация -	ОАО «Институт исследования товародвижения и конъюнктуры оптового рынка», г. Москва

Защита состоится 28 июня 2013 г. в 10 ч на заседании диссертационного совета Д 212.214.02 при ФГБОУ ВПО «Самарский государственный экономический университет» по адресу: ул. Советской Армии, д. 141, ауд. 325, г. Самара, 443090

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Самарский государственный экономический университет»

Автореферат разослан " " мая 2013 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета Крячков А.Ф.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Задачи модернизации российского общества, в т.ч. глубокого реформирования социальной сферы, диктуют необходимость повышения эффективности предоставления услуг, которые принято относить к социальным. Организация предоставления таких услуг (в частности, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обслуживания) осуществляется преимущественно структурами регионального и муниципального уровня. В связи с этим разработка механизмов повышения эффективности деятельности данных (территориальных) субъектов организации предоставления социальных услуг является весьма актуальной.

Развитию данной проблематики препятствует недостаточная научная разработанность целого ряда позиций. В частности, отсутствие единого понимания сущности понятия социальной сферы как родового по отношению к понятию «сфера социальных услуг» на практике в ряде случаев приводит к снижению эффективности использования ресурсов, направляемых на предоставление социальных услуг.

Существуют принципиально различные точки зрения на само понятие «социальная услуга», при этом достаточно очевидно, что поиск путей повышения эффективности организации предоставления этих услуг на территориальном уровне невозможен без опоры на некоторый научно обоснованный взгляд на содержание данного понятия, поскольку без этого, например, невозможно определить круг субъектов и объектов воздействия.

Разработку механизмов повышения эффективности организации предоставления социальных услуг на территориальном уровне целесообразно осуществлять с учетом общей специфики организации предоставления таких услуг. В литературе такая специфика не описана, в то время как разграничение субъектов, заинтересованных в эффектах от оказания социальных услуг, предъявляющих требования к объему их производства и потребительским характеристикам, характеристикам производства, безусловно, способствовало бы построению теоретических основ разработки названных выше механизмов, поскольку, в силу ориентации социальных услуг на социальные эффекты, позиции заказчика, потребителя и плательщика в случае данных услуг определяются не столь очевидно, как в случае услуг, оказываемых с целью извлечения прибыли.

Кроме того, при изучении содержания деятельности субъектов, организующих предоставление социальных услуг на территориальном уровне, необходимо отделить функции данных субъектов от функций непосредственных производителей социальных услуг. При этом в современной литературе пока не получили теоретического осмысления организационно-управленческие аспекты деятельности территориальных органов управления социальными услугами, в то время как теоретические положения о деятельности головных организаций территориально-распределенных производственных структур, имеющих заметное сходство с деятельностью названных органов управления, в литературе сформулированы.

Еще одной проблемой повышения эффективности организации предоставления услуг в отраслях, которые принято относить к социальной сфере (образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обслуживания), является неразработанность механизма оценки результатов деятельности государственных и муниципальных органов. Так, информация о результативности реализации государственной политики в социальной сфере в разрезе субъектов Российской Федерации и отдельных муниципалитетов отражает преимущественно ресурсные показатели, а также социальные эффекты; недостаточно разработаны и почти не применяются индикаторы, ориентирующие деятельность соответствующих структур на определенные действия. В ряде регионов Российской Федерации разрабатываются и реализуются механизмы повышения эффективности организации предоставления социальных услуг на уровне региона: стратегии и программы модернизации (реформирования) систем образования и культуры, реструктуризации региональной сети учреждений-производителей социальных услуг; региональные положения о новых элементах инфраструктуры; уточняется и развивается нормативно-правовая база, разрабатываются новые механизмы управления учреждениями-производителями услуг, механизмы бюджетного финансирования социальных услуг. В то же время используемые в этих регионах показатели результативности выполнения региональных программ развития территориальных систем социальных услуг не могут быть напрямую адаптированы для мониторинга и оценки реализации приоритетов государственной политики по модернизации управления этими системами на уровне субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. Это связано с тем, что упомянутые показатели предусматривают оценку результатов деятельности той или иной территориальной системы. При этом индикаторы, отражающие непосредственные результаты деятельности территориальных систем управления социальными услугами в области их модернизации не разработаны.

Значительная часть предложенных наборов индикаторов и выстроенных на их основе систем мониторинга ориентированы на оценку «выходов» отраслей сферы социальных услуг, говоря точнее, некоторых эффектов их функционирования. С одной стороны, это является иллюстрацией тенденции изменения взгляда на отрасли сферы социальных услуг как отрасли, призванные решать задачи удовлетворения запросов человека, сообществ, государства, с другой - такие наборы индикаторов, ориентированные на оценку, как правило, весьма долгосрочных и отдаленных эффектов функционирования территориальных систем, задавая долгосрочные ориентиры для этих систем, чаще всего оставляют открытым вопрос о том, что и как надо делать органам, отвечающим за организацию производства социальных услуг, для достижения этих весьма отдаленных целей. Иными словами, значительная часть (если не большинство) подобных индикаторов фиксируют «миссию» той или иной территориальной системы, оставляя за скобками стратегию ее достижения.

Другие системы мониторинга (разрабатываемые обычно органами, отвечающими за организацию производства социальных услуг на определенной территории) предназначены, прежде всего, для осуществления воздействия исключительно на организации-производители услуг, поскольку транслируют императивы определенных действий руководителям этих организаций. И это в ситуации, когда модернизация сферы социальных услуг предполагает ряд шагов, которые должны осуществлять именно сами органы, отвечающие за организацию предоставления социальных услуг.

Степень разработанности проблемы. Различные аспекты управления предприятиями, отраслями, комплексами сферы услуг широко отражены в работах современных авторов (В.В. Агафоновой, Н.И. Войткевич, Р.М. Вульфович, Г.М. Кулапиной, М.М. Мусарского, В.А. Носкова, С.В. Носкова, А.Я. Рубинштейна, Л.А. Сосуновой, Л.И. Фишмана, Д.В. Черновой, И.В. Яковлева и др.). В частности, вопросам выделения различных оснований для декомпозиции «социальной сферы», классификации видов деятельности, относящихся к этому понятию, и функций государства (на разных его уровнях) и муниципалитетов по регулированию соответствующих отраслей экономики, выявлению задач, связанных с изменением их функционирования посвящено весьма значительное количество научных публикаций отечественных и зарубежных специалистов, работающих в различных областях научного знания (Н.В. Бондаренко, О.Н. Викторова, Ю.А. Вороновой, Д.В. Гирийчук, В.Э. Гордина, Е.Н. Кима, Н.Г. Кузнецовой, В.Л. Куранова, Л.Г. Кухтиновой, И.Н. Маяцкой, С.Г. Медянцевой, К.А. Омаровой, Г.И. Осадчей, М.В. Папушенко, И.М. Соломко, Л.И. Ткачук, В.П. Федько, С.В. Шишкина и др.).

Данные исследования обеспечивают в целом развитие научной мысли в обсуждаемых направлениях. В то же время, в экономической науке не сложилось однозначной трактовки понятия «социальная услуга» (в соотношении с понятием «социальная сфера»); не введен в научный оборот термин, описывающий территориальные системы социальных услуг и организационно-экономические отношения в них; не конкретизированы задачи модернизации деятельности органов, отвечающих за организацию социальных услуг; не существует общепринятой трактовки понятия «эффективность» в аспекте деятельности таких органов; не осмыслена возможность использования в территориальных системах социальных услуг механизмов, применяемых в территориально-распределенных производственных структурах холдингового типа.

Следует особо отметить, что существует множество подходов к определению понятия «эффективность» применительно к организациям различного типа и масштаба (Н.Г. Андронникова, Ф.З. Аралбаева, Н.И. Архипова, Н.Д. Байков, В.Г. Балашова, А.В. Бандурин, В.А. Бондаренко, В.Н. Бурков, А.А. Воронин, П.Е. Горинов, А.Ю. Заложнева, О.Ф. Квон, В.И. Кнорринг, С.А. Косяченко, Ю.В. Кудашова, В.В. Кульба, С.В. Леонтьев, С.П. Мишин, А.М. Омаров, Ю.И. Ребрин, Ф.М. Русинов, А.Ф. Сильченко, С. Сишор, А.В. Тихомирова, Л.А. Цитович, Ф.Ю. Чанхиева, А.Г. Чхартишвили, Е. Юхтман, Т.В. Яркина и др.). При этом в большинстве случаев наблюдается подмена понятия «эффективность» для процессов планирования и организации (как элементов, обеспечивающих достижение определенных целей) понятиями эффективности или результативности деятельности организации в целом. Если в случае небольших производственных систем такая подмена во многих случаях представляется оправданной, то в случае сложных многофункциональных и многоэлементных систем – нет. В связи с этим не случаен возрастающий в последние годы интерес исследователей к оценке различных аспектов эффективности деятельности именно таких сложных систем (И.А. Агеев, А.Н. Асаул, Е.А. Баранчикова, С.А. Баркалов, А.В. Батрак, В.Н. Бурков, С.Е. Гилев, Е.С. Гламаздин, М.В. Губко, В.В. Дорохин, С.В. Ильдеменов, В.А. Ириков, Е.В. Колосова, Е.В. Косов, А.М. Котенко, С.В. Крюков, А.А. Куклин, А.Е. Курилов, С.В. Леонтьев, С.Г. Мещеряков, Б.З. Мильнер, Д.А. Новиков, Г.Х. Попов, Г.С. Поспелов, Т. Санталайнен, П.И. Семенов, Т.В. Тарелкина, В.Н. Тренев, А.В. Цветков, Р.А. Чернышев, Ю.В. Якутин и др.). Однако результаты данных исследований не могут быть напрямую перенесены на случай оценки эффективности территориальных комплексов социальных услуг.

Наконец, оценка эффективности деятельности органов, отвечающих за организацию предоставления социальных услуг еще более усложняется, если рассматривать ее под углом зрения актуального в последние годы научного подхода, предполагающего влияние на нижестоящих в иерархии субъектов путем задания индикаторов, отражающих характеристики и результаты деятельности этих субъектов. Несмотря на значительное число публикаций, посвященных различным аспектам данной проблематики (С.А. Агапцов, Н.В. Галина, А.К. Доргушаова, А.М. Елисеев, Г.В. Кадакоева, М.Н. Максимова, Г.И. Мальцева, Н.Н. Минаев, З.М. Мокаева, А.И. Мордвинцева, Л.Г. Насибов, Н.В. Панченко, М.В. Петрова, А.Н. Романенко, Н.В. Сироткина, И.В. Скопина, Т.В. Ускова, П.А. Фомин, Л.С. Шаховская, А.И. Шумская и др.), практически отсутствуют (по крайней мере, в открытой печати) работы, отражающие вопросы конструирования индикаторов, позволяющих оценивать непосредственные результаты организационной деятельности в территориальных системах предоставления социальных услуг и соответствующие организационно-экономические отношения.

Наконец, следует отметить, что практически все исследователи проблем мониторинга (Н.В. Абрамовских, И.И. Баулина, И.Л. Бланк, Ю. Бригхем, Л. Гапенски, И.П. Герасимов, Е. Гольм, И.И. Елисеева, А.В. Емельянов, Т.И. Заславская, С.В. Захарова, В.В. Котилко, А.Н. Майоров, Р.Е. Манн, М.В. Мартыненко, Ю.С. Масленченков, В.К. Муратова, Т.А. Оводова, А.Ю. Петров, В.П. Пугачев, Н.Ф. Реймерс, В.М. Саможенков, А.Р. Темирбулатова, Т.А. Федосеева, С.А. Чазова, Л.А. Чурина, В.С. Ширшова и др.), выдвигая концепции мониторинга, предлагая соответствующие наборы индикаторов, главной целью мониторинга считают получение максимально объективной, точной, адекватной оценки состояния объекта, необходимой для выработки в дальнейшем корректирующих это состояние решений. Таким образом, вне поля зрения названных авторов оказалась возможность влияния собственно способа контроля на содержание контролируемой деятельности: предлагается повышать ее эффективность исключительно за счет решений, принятых на основе обработки собранной в процессе контроля информации.

По нашему мнению, данная ситуация отражает степень научной разработанности проблемы сбора и обработки информации в процессе мониторинга, а именно - недостаточное теоретическое осмысление социальных и экономических аспектов взаимосвязи способов сбора информации в процессе контроля и повышения эффективности деятельности.

Таким образом, существующее несоответствие между необходимостью повышения эффективности деятельности органов, отвечающих за организацию предоставления социальных услуг на территориальном уровне, и уровнем разработанности в социально-экономических исследованиях методологии повышения этой эффективности на основе использования мониторинга деятельности этих органов определяет актуальность настоящего исследования.