Территориальное управление жилищно-коммунальным комплексом (методология, теория, практика)

Выбор стратегии экономического развития территории города не бази­руется исключительно на таком важном критерии как максимизация прибы­ли или доходных поступлений, получаемых от производственной деятельнос­ти. Используется многокритериальный подход, принимающий во внимание воздействие стратегии на:

- уровень перспективного функционального использования территории;

- объем и состав нового строительства и реконструкцию действующих предприятий;

- размеры увеличения жилого фонда, рабочих мест, предприятий сфе­ры обслуживания, производственной и социальной инфраструктуры, рекуль-тивируемых природных элементов;

- минимальный (гарантированный) стандарт качества городской среды и максимально допустимый (нормальный) уровень ресурсопотребления и эко­логического воздействия;

- приоритетность градостроительной реорганизации территории города. В четвертой главе проведено исследование новых организационных форм и институциональных образований, необходимых для реализации стратегии экономического развития, а также системы оперативного управления ЖКК и ее информационно-диспетчерского обеспечения. Выделены следующие новые организационные формы и образования, которые имеют наибольшее значе­ние для развития административных территорий: региональные центры со­действия конверсии предприятий оборонного комплекса (для координации кон­версионных процессов на территории округов и объединения усилий и инте­ресов оборонных предприятий, властных структур и других организаций);

агентства территориального развития (или бизнес-центры), соучредителями

-22-

которых являются районные муниципальные органы, социальные фонды, ком­мерческие структуры (цель - поиск источников финансирования для реали­зации инвестиционной политики на территории района); консультативные органы при властных и управляющих структурах (для проведения анализа экономической ситуации, разработки рекомендаций, а также для оценки ин­вестиционных проектов - по аналогии с подобными образованиями при пра­вительственных структурах); организационные формы, базирующиеся на ин­теграции отдельных организаций как внутри, так и за пределами террито­рии. Создание предринимательских зон, где частному капиталу предоставля­ется режим наибольшего благоприятствования является важным условием такой интеграции. В этих зонах формируются ассоциации малого бизнеса, в рамках которых мелкие предприниматели объединяют усилия в закупочно-сбытовой, финансово-кредитной и прочих сферах, развивают консультирова­ние, информирование по техническим, управленческим, экономическим и фи­нансовым вопросам, организуют работу по повышению квалификации рабо­чих небольших фирм.

За рубежом такие зоны образуются на неприспособленных для активи­зации бизнеса территориях. В нашей стране для этих целей выбираются учас­тки, объективно имеющие богатый потенциал. Создание локальных зон сво­бодного предпринимательства способствует укреплению финансовой базы са­моуправления, решению социальных проблем и активизации развития город­ской территории в целом.

В диссертации рассмотрено объединение организаций и предприятий, расположенных на территории города, в форме кластеров - уникальной для города группировки взаимосвязанных компаний, которые своим взаимодей­ствием усиливают потенциал друг друга и города в целом. В качестве базы для формирования кластеров в административных округах крупных городов могут быть использованы промышленные зоны, которые имеют определен­ную специализацию и достаточно развитую инфраструктуру. В рамках таких объединений быстрее решаются многие вопросы, связанные с возникновени­ем новых малых фирм и их функционированием, в частности: юридическая регистрация, получение кредита, закупка необходимого оборудования, под­бор кадров, консультирование по различным вопросам, защита интересов, координация производственных связей с государственными и частными ком­паниями. Развитию кластера могут способствовать заказы федеральных и региональных органов управления производственным предприятиям на ус­ловиях обязательного кооперирования с малыми фирмами, а также содейст­вие приобретению и сбыту их продукции.

-23-

В диссертации обоснована целесообразность введения банковских струк­тур в состав ЖКК, как способа аккумулирования и использования собирае­мых с населения и организа1:щй средств для инвестирования в развитие жи-лищно-коммунального хозяйства. Включение банков в интеграционные объ­единения приводит в ряде случаев к формированию финансово-промышлен­ных групп территориального характера, с помощью которых местные органы управления могут разрешать самые острые проблемы социально-экономи­ческого развития территории. Реализация Московской городской программы «Жилище», утвержденной Постановлением Правительства Москвы от 19. 09. 1995г., требует демонополизации и создания конкурентной среды в сфере управления жилищно-коммунальным комплексом, изменения форм, а также организации обслуживания и ремонта жилищного фонда. В Юго-Восточном административном округе почти половина жилищного фонда переведена на обслуживание частными компаниями, что позволило значительно улучшить качество текущего ремонта и сократить стоимость обслуживания жилищно­го фонда. Практика показывает, что, несмотря на недостаточное и нестабиль­ное финансирование, выделяемое на содержание и ремонт жилищного фонда, количество частных фирм растет.

Префектура Юго-Восточного административного округа была инициа­тором проведения эксперимента по привлечению на конкурсной основе к уп­равлению жилищным фондом частных компаний. Его осуществление позво­ляет ликвидировать монополию Дирекции единого заказчика (ДЕЗ) в предос­тавлении услуг по управлению жилищным фондом. Создание конкуренции на рынке жилищных услуг, содействие формированию альтернативных форм по управлению жилищным фондом способствуют решению одной из главных задач сегодняшнего дня - обучению собственника имущества цивилизован­ным методам управления недвижимостью. Частная управляющая компания, в отличие от других предпринимательских структур, использует финансовые средства и основные фонды, переданные ей из бюджета для осуществления конкретных функций, а вознаграждение за ее услуги формируется из двух частей - фиксированной, установленной по договору, и переменной, завися­щей от эффективности работы.

Разработанные в диссертации предложения по формированию системы оперативного управления процессами, протекающими в ЖКК, позволяют мо­делировать их во временной системе координат с учетом задач, которые ре­шаются функциональными службами по уровням управления, включая рабо­чие органы, реализующие подготовку ЖКК к эксплуатации в следующем цикле (подрядные организации).

-24-

В условиях глубоких реформ оперативное управление должно решать множество новых задач, что требует обновления и развития информационно-диспетчерского обеспечения, учитывающего цикличность работы всего ком­плекса, режимы работы в разные периоды года и увязку работы всех систем с бюджетным финансированием. На низовых звеньях управляющей системы оперативное управление ЖКК осуществляется Дирекциями единого заказ­чика муниципальных районов, поэтому их диспетчерское и информационное обеспечение является обязательным условием повышения эффективности работы с населением и подрядными организациями, в том числе, за счет со­кращения и экономного расходования ресурсов. В Юго-Восточном админис­тративном округе г.Москвы создание диспетчерской и информационно-уп­равляющей системы позволило решить две главные задачи: во-первых, по­высить эффективность управления при выполнении всех основных функций ЖКК путем создания автоматизированной системы управления жилищным хозяйством административного округа (и в первую очередь по работе с насе­лением); во-вторых, сформировать базу для управления процессами содер­жания и ремонта жилого фонда округа, благоустройства территории, эксплу­атации инженерных сетей и т.д.

В пятой главе сформулированы новые методологические положения по оценке эффективности функционирования ЖКК; обосновывается методика повышения экономичности функционирования ЖКК; анализируются источ­ники повышения экономичности на примере ЮВАО и разработана система мер, необходимых для широкого распространения эксперимента; обоснована необходимость и разработаны принципы формирования фонда методов, ори­ентированного на решение проблем территориальных органов управления городом.

Принципиально новым в разработанном подходе к оценке эффектив­ности функционирования ЖКК является использование трех составляющих:

удовлетворение потребностей населения в услугах ЖКК; эффективность ор­ганизаций, оказывающих услуги ЖКК; эффективность управления ЖКК как целостным объектом, осуществляемого территориальными органами власти и самим населением. Эффективность каждой из них оценивается с помощью экономических и социальных параметров, сочетание которых различно. В то же время между ними существует тесная связь и зависимость, оказывающие воздействие на интегральную оценку эффективности ЖКК.

Эффективность ЖКК в значительной мере предопределяется экономич­ностью его функционирования. В диссертационной работе обосновывается методика повышения экономичности функционирования ЖКК, включающая

-25-

две группы методов: рационального использования (экономии) бюджетных средств и привлечение внебюджетных средств (доходов) для финансирова­ния программ ЖКК. Первая группа методов включает: ликвидацию монопо­лии государства на предоставление услуг ЖКК; введение эффективной оцен­ки качества услуг ЖКК и гибкой системы ценообразования на услуги ЖКК. Вторая группа предусматривает: образование новых источников финансовых ресурсов; формирование инвестиционного фонда; привлечение средств, полу­чаемых в результате реализации стратегии экономического развития регио­на. Использование этого инструментария позволяет создавать и поддержи­вать механизм экономичного функционирования ЖКК. На базе разработан­ной методики в диссертационной работе проанализированы источники повы­шения экономичности функционирования ЖКК в Юго-Восточном админис­тративном округе г.Москвы.

С 1993 года в Москве проводится эксперимент по привлечению на кон­курсной основе предприятий различных форм собственности к обслужива­нию жилищного фонда. С этой целью произведено разграничение функций управления и эксплуатации жилищного фонда. Муниципальный жилой и не­жилой фонды, находившиеся ранее на балансе жилищно-эксплуатационных управлений, переданы на баланс дирекций единого заказчика, которые осу­ществляют хозяйственное управление этими фондами. Ремонтно-эксплуата-ционные предприятия выполняют функции подрядчика, выполняющего эк­сплуатационные работы. Это позволило заказчику и подрядчику перейти на контрактные отношения между собственником жилья, представляемым Ди­рекцией единого заказчика, и различными ремонтно-эксплуатационными пред­приятиями. Являясь государственным предприятием-заказчиком и имея в своих руках финансовые ресурсы, ДЕЗы проводят конкурсы отбора подряд­ных организаций, заключают договоры-подряды с предприятиями различ­ных форм собственности, контролируют их работу, в случае необходимости расторгают договоры и передают помещения другим подрядным орга­низациям.

Рациональное использование бюджетных средств достигается введени­ем гибкой системы ценообразования на услуги ЖКК, что предполагает вари­антность формирования цены в зависимости от ситуационных факторов. Глав­ным критерием предпочтительности того или иного варианта является про­гноз результата данной политики и его адекватность интересам населения. Анализ методологии формирования цены на услуги ЖКК показал, что моде­лями ценообразования, способствующими рациональному использованию бюд-

-26-

жетных средств, являются «инвариантный» метод оценки тарифа и так на­зываемое «комфортное» водопотребление.

Второе направление работ по повышению экономичности функциониро­вания ЖКК связано с разработкой методов привлечения внебюджетных средств, которые могут быть использованы для финансирования программ ЖКК. Положением о фонде финансовых ресурсов, действующим в Москве, предусматриваются источники поступления доходов и направления их рас­ходования.

Анализ размеров и структуры этих источников по материалам ЮВАО за 1994-1995 гг., проведенный в диссертации, показал, что практически все они не носят единовременного характера, а поэтому могут рассматриваться как ресурс, величина которого зависит от интенсивности хозяйственной дея­тельности административного округа в соответствии с его стратегией.

Важным методом привлечения внебюджетных средств (доходов) для фи­нансирования программ ЖКК является формирование инвестиционного фон­да префектуры, целевое назначение которого - консолидация ресурсов для финансового обеспечения инвестиционных проектов и программ. Источника­ми его доходных поступлений являются средства от продажи объектов неза­вершенного строительства и права аренды земельных участков, от проведе­ния конкурсов на аренду нежилых помещений. Недвижимость продается, в основном, коммерческим структурам, а так же предприятиям и организаци­ям, которые активно развивают хозяйственную деятельность на территории округа и способствуют формированию рыночной инфраструктуры. Этим пу­тем увеличиваются возможности формирования фонда финансовых ресур­сов, имеющего большое значение для ЖКК.

Усложнение проблем управления административным округом требует разработки методического инструментария, позволяющего быстро и эффек­тивно реагировать на ситуационные изменения. Существенную помощь мо­жет оказать формирование фонда методов управления, ориентированного на задачи и проблемы территориальных органов управления городом.

Целью формирования фондов методов управления является накопле­ние, пополнение и обновление знаний о механизмах и приемах, позволяющих быстро и качественно решать управленческие задачи и проблемы, сущес­твенно сокращая фактор неопределенности и риска. Ее достижение требует разработки единых принципов формирования фондов методов, определяю­щих основные требования к созданию управленческого инструментария, адек­ватного условиям функционирования территориальных органов управления городом.

-27-

В диссертационном исследовании разработаны методические рекомен­дации по формированию проблемно-ориентированного фонда метода. В числе основных принципов обосновываются: научно обоснованный подход к выяв­лению проблем; полнота описания и структурирования фонда методов управ­ления по типам проблем, решаемым территориальными органами управле­ния городом; полнота представления методов и их описание по этапам про­цесса решения проблем; информационное обеспечение фонда методов; непре­рывное пополнение и обновление фонда методов; выделение специального звена структуры управления для обеспечения работы по формированию фонда ме­тодов.

В диссертации приведены материалы, иллюстрирующие результаты практической реализации разработанных рекомендаций в ЮВАО г.Москвы.

В заключении отмечается, что в результате проведенных в диссерта­ции исследований разработаны методология и концепция комплексного под­хода к построению и развитию системы управления ЖКК крупного города. Положения этой концепции используются в практике управления Москвы, где на территориальном уровне образованы низовые районные структуры -Дирекции единого заказчика, - которым переданы на баланс жилые дома, инженерные системы, территории дворов, дорог, газонов и др. Широкое при­знание получило также разделение функций заказчика и подрядчика при обслуживании и ремонте объектов ЖКК, позволившее привлекать на кон­курсной основе подрядные организации для обслуживания и ремонта. В ад­министративных округах образованы управления коммунального хозяйства, выполняющие организационно-управленческие функции и созданы интегри­рованные информационные системы оперативного управления.

Вышеуказанные структуры создали предпосылки для формирования целостности общегородской системы управления ЖКК в г.Москве с переда­чей большого числа функций и полномочий на низовые уровни территори­ального управления и одновременным сокращением структур верхнего го­родского уровня управления. Это позволило в 1996 г. внести в управление городским хозяйством г.Москвы такие радикальные изменения, как сокраще­ние иерархии до двух уровней, ликвидация дублирования органов исполни­тельной власти, повышение роли префектов и сокращение аппарата управле­ния, финансируемого из городского бюджета.

По теме диссертации автором опубликовано 46 работ, общим объемом 116,3 п.л., в т.ч. лично автору принадлежат 94,8 п.л.

-28-

Основное содержание диссертации отражено в следующих пуб­ликациях:

I. Книги, пособия;