Территориальное управление жилищно-коммунальным комплексом (методология, теория, практика)

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОМИТЕТ ПО ВЫСШЕМУ ОБРАЗОВАНИЮ ГОСУДАРСТВЕННАЯ АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ им. СЕРГО ОРДЖОНИКИДЗЕ

На правах рукописи

ЗОТОВ Владимир Борисович

ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫМ КОМПЛЕКСОМ (МЕТОДОЛОГИЯ, ТЕОРИЯ, ПРАКТИКА)

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Москва - 1996г.

Работа выполнена на кафедре теории организации и управления в Государственной академии управления им.Серго Орджоникидзе.

Официальные оппоненты:

академик, действительный член ГАУ, доктор экономических наук, профессор Денисов Б.А.

академик Российской академии

Естественных наук,

доктор экономических наук, профессор Шульга В.А.

академик Российской ЖКА, доктор технических наук, профессор Пивоваров В.Ф.

Ведущая организация - Высшая школа управления Академии Народного Хозяйства при Правительстве Российской Федерации.

Общая характеристика работы

Актуальность исследования Определяется его направленностью на ре­шение одной из важнейших проблем современного этапа реформирования - радикальное изменение и повышение эффективности управления социаль­но-экономическим развитием территорий, и в первую очередь, жилищпо-коммунального комплекса (ЖКК), как системы, обеспечивающей жизнедея­тельность населения

Необходимость реформирования управления ЖКК вызвана тем, что действующая система и экономический механизм ее функционирования пришли в противоречие с проводимой в хозяйственном комплексе города экономической реформой, направленной на становление и укрепление ры­ночных отношений.

Радикальные структурные реформы проводятся в г Москве, начиная с 1991 г., когда были осуществлены коренные изменения во всей системе уп­равления городом и его административными территориями. За прошедший период были достигнуты определенные результаты по реализации програм­мы экономических реформ, децентрализации управления, приватизации и демонополизации во всех отраслях городского хозяйства; большое внимание руководство города уделяло развитию предпринимательской активности, на­правленной на подъем производства и увеличение выпуска товаров народно­го потребления. И, несомненно, что в центре всех усилий по реформированию экономики и управления в Москве стояли вопросы социальной защищеннос­ти населения города.

Наряду с достижением определенных позитивных результатов эти годы выявили и ряд проблем, препятствующих дальнейшему продвижению на пути к цивилизованному рынку и повышению уровня жизни населения. Среди них назовем главные, мешающие эффективному реформированию ЖКК: высокая стоимость строительства и капитального ремонта жилого фонда, неупорядо­ченность тарифной политики, отсутствие связи между ценообразованием и качеством предоставляемых услуг. Они становятся тормозом в создании цен­трального элемента рыночной экономики - конкурентной среды в системе обслуживания жилого фонда, так как институциональные изменения осу­ществляются без детально разработанной стратегии экономических преобра­зований. Это вызывает множество проблем, связанных с дальнейшим разви­тием жилищного фонда и инженерного обеспечения. Недостаточное развитие рыночной инфраструктуры задерживает создание системы долгосрочного кредитования, а кредитно-бюджетная политика, реализуемая в жилищно-коммунальном комплексе, слабо стимулирует приток средств населения для

-1-

финансирования жилищного строительства. Во многих хозяйствах жилищно-коммунального комплекса преобладает отраслевой подход к решению про­блем, что приводит к несовпадению ведомственных интересов с интересами развития территорий. Это проявляется прежде всего в ценовой и тарифной политике, проводимой ведомствами и приводящей к постоянному росту плат за предоставляемые ими коммунальные услуги, качество которых не соответ­ствует цене.

В тоже время следует отметить, что проводимые в Москве мероприятия по реформированию управления городским хозяйством и созданию рыночной инфраструктуры обеспечивают необходимый фундамент для активизации процессов, направленных на радикальные изменения в экономике и управле­нии таких административных территорий как округа и районы города. Имен­но здесь, на низовом территориальном уровне, появились реальные условия для развития самоуправления, основу которого составляют нормативно-пра­вовые акты, закрепляющие полномочия административных округов и муни­ципальных районов. Их роль в Москве закреплена Уставом города, в соответ­ствии с которым на округа и районы возлагается решение практически всех вопросов местного территориального управления, а также координация дея­тельности подразделений и служб городской инженерной инфраструктуры, обеспечивающей социально-экономическое развитие территорий. Система управления административными округами и районами нацеливается на со­здание необходимых условий для комфортного проживания населения и чет­кого функционирования городских коммунальных структур, и в первую оче­редь, на сохранение и поддержание в нормальном состоянии жилого фонда, благоустройство территорий и работу с населением. Поэтому в условиях ста­новления рыночного механизма к низовому уровню территориального управ­ления предъявляются высокие требования не только с точки зрения поста­новки и обоснования стоящих перед ними задач, но и с позиций того, как они выполняются и какие способы реализации социальной, технической и эконо­мической политики города используются в развитии ЖКК.

Это предполагает необходимость научно-обоснованного подхода к фор­мированию самого жилищно-коммунального комплекса и системы управле­ния, обеспечивающей приоритетные направления его развития в админис­тративных округах и районах. Особую остроту в реформировании системы управления жилищно-коммунальным комплексом придают напряженность го­родского бюджета и недостаточность выделяемых средств для решения ос­трейших проблем развития ЖКК. Главная задача, которую в этих условиях необходимо решать на низовом территориальном уровне, - это поиск путей снижения затрат и повышения экономичности функционирования ЖКК. Зна-

-2-

чение приобретают все источники экономии, которые находятся практически во всех хозяйствах и отраслях, составляющих жилищно-коммунальный ком­плекс, и нередко не используются только потому, что не разработан экономи­ческий или организационно-правовой механизм, стимулирующий эту работу. Имеются они и в системе управления округами и районами, которая за годы реформирования не смогла полностью освободиться от бюрократических из­лишеств и сложных иерархических процедур согласовании при принятии уп­равленческих решений. Между тем, методологические и теоретические раз­работки, позволяющие научно-обоснованно подходить к решению проблем эко­номичности ЖКК на низовом территориальном уровне, практически отсут­ствуют, так как эти вопросы рассматривались до сих пор исключительно для города в целом.

В решении проблем экономичности развития ЖКК округов и районов в новых условиях хозяйствования важное место отводится реструктуризации его экономической базы. В ее составе все большее место должны занимать организации и предприятия разных форм собственности, которые обладают такими чертами, как инновационность, высокое качество предоставляемых услуг и гибкость в изменении их ассортимента в соответствии с потребностя­ми населения. А это существенно изменяет всю систему взаимоотношений органов управления округами и районами с работающими в рыночных усло­виях предприятиями, повышает требования к формам и методам, обеспечи­вающим максимальное развитие их потенциала.

Не менее важное значение приобретает поддержка малого и среднего предпринимательства территориальными органами управления округов и районов. Малый бизнес, как известно, не только способствует удовлетворе­нию самых насущных нужд населения, но и создает новые рабочие места и вносит вклад в доходную часть бюджета территорий города.

Система управления округами и районами должна быть целенаправле-на на стимулирование хозяйственной активности предприятий ЖКК и при­влечение дополнительных финансовых ресурсов за счет активизации пред­принимательской деятельности и промышленных предприятий, расположен­ных на территории округа. Это требует разработки методологии и теории планирования - стратегического и оперативного - развития экономики и жи­лищно-коммунального комплекса, как ее важнейшей составной части.

Проблемам совершенствования и развития систем планирования и уп­равления городским хозяйством, исследованию форм и методов рационально­го сочетания отраслевого и территориального аспектов управления ЖКК в городах посвящено немало публикаций, как в нашей стране, так и за рубе­жом, о чем свидетельствует библиография, приведенная в диссертации. Од-

-3-

нако практически полностью отсутствуют исследования, посвященные мето­дологии, теории и практике создания целостной системы управления жи-лищно-коммунальным комплексом на окружном и районном уровнях город­ского хозяйствования. Это и предопределило необходимость и актуальность данного диссертационного исследования. Оно посвящено анализу и поиску решений актуальных проблем укрепления территориального управления на уровне округов и районов города. Жилищно-коммунальный комплекс обосно­ван как новый объект территориального управления, позволяющий расши­рить и углубить процессы радикальных изменений в управлении хозяйством города.

Проблемы ЖКК являются сложными и многоаспектными; их решение требует комплексного подхода, учета мирового и отечественного опыта, а так­же выявления их особенностей в период реформирования экономики Рос­сии. Система управления ЖКК является иерархической по своей структуре, и в настоящем исследовании главный акцент делается на ее специфике, ха­рактерной для административного округа города.

Цель исследования с учетом сказанного состоит, с одной стороны, в раз­работке методологических и теоретических положений по созданию целост­ной системы управления жилищно-коммунальным комплексом в рамках ад­министративного деления города (на уровне округа и района), а с другой - в выявлении направлений повышения эффективности его функционирования в период становления рыночных отношений в стране.

В соответствии с поставленной целью сформулированы основные задачи исследования:

1) Обосновать выбор в качестве объекта исследования жилищно-коммунального комплекса;

2) Проанализировать особенности ЖКК как объекта управления в горо­де и его административных территориях;

3) Выявить главные проблемы реформирования системы управления ЖКК города;

4) Проанализировать систему управления ЖКК города с позиции це­лей, функций, структуры и хозяйственного механизма;

5) Сформировать методологические подходы к разработке стратегии эко­номического развития административных территорий города;

6) Разработать проблему создания новых организационных и институ­циональных образований в экономике города, необходимых для реализации стратегии;

7) Сформулировать принципы, цели и функции оперативного управле­ния территориями города;

-4-

8) Разработать методологические основы оценки эффективности фун­кционирования и развития ЖКК;

9) Обосновать комплекс мер, источники и методы повышения экономич­ности ЖКК административных территорий города.

Объектом исследования является Юго-Восточный административный округ (ЮВАО) г.Москвы, его жилищно-коммунальный комплекс и окружная инфраструктура, обеспечивающая нормальное, экологически безопасное про­живание населения округа.

Методологической основой исследования послужили положения науч­ных трудов отечественных и зарубежных ученых и специалистов по пробле­мам управления отраслевыми и территориальными системами, в первую оче­редь - городами и комплексами.

В качестве нормативно-правовой базы в исследовании использованы за­коны Российской Федерации, указы Президента страны, Постановления пра­вительства РФ и Москвы но вопросам жилищной политики, местного самоуп­равления, административно-территориального деления и др. При анализе действующей системы управления ЖКК использованы статистические отче­ты Мосгорстата, данные планов и отчетов по ЮВАО, аналитические расчеты и выводы автора.

Методологическую основу исследования составили адаптированные к конкретным условиям методы системного анализа, моделирования и экспе­риментирования. Их использование позволило учесть множество факторов самого различного характера, выделить из них те, которые оказывают на ЖКК как объект управления наибольшее влияние с точки зрения общесис­темных целей и критериев, найти пути и методы эффективного воздействия на них, рассмотреть решение проблем управления ЖКК в целом, а не путем анализа отдельных управленческих действий. Методы организационного мо­делирования использовались с целью анализа особенностей функционирова­ния и развития ЖКК, для выявления недостатков существующей структуры управления и формирования рекомендаций по ее изменению.

Научная новизна исследования заключается в комплексной, учитываю­щей отечественный и зарубежный опыт, разработке методологических и тео­ретических положений по формированию системы управления жилищно-ком-мунальным комплексом в административном округе города, основанной на разделении целей и функций по всем уровням управляющей системы; в раз­работке теоретико-методических оснований для рационального делегирова­ния прав, ответственности и полномочий на нижние уровни управления; в определении всей совокупности предпосылок, путей и методов реформирова­ния системы управления ЖКК; в разработке методологии стратегии экономи-

-5-

ческого развития территорий города и оценки эффективности функциониро­вания ЖКК ; в определении методических инструментов повышения его эко­номичности; в использовании метода экспериментирования для проверки на­учной обоснованности выдвинутых положений и принципов и в разработке вопросов оперативного управления жилищно-коммунальным комплексом на уровне дирекции единого заказчика.

Личный вклад автора в разработку проблем, вынесенных на защиту, заключается в следующем:

1. Обоснована необходимость рассмотрения в качестве объекта управле­ния жилищно-коммунального комплекса, являющегося одним из наиболее значимых элементов городского хозяйства. Это позволило подойти к реше­нию проблемы реформирования системы управления с позиций взаимодей­ствия всех организаций, обеспечивающих эффективное функционирование жилищно-коммунального хозяйства, а также с учётом наличия вертикали в иерархии управления и необходимости увязки развития объекта управления (ЖКК) с экономической стратегией территории.

2. Системно исследованы состав и особенности жилищно-коммунального комплекса и тенденции в изменении его структуры. Доказана приоритетная роль ЖКК в системе городского и территориального хозяйствования, выяв­лена динамика в развитии отдельных отраслевых составляющих ЖКК г.Москвы и проведено детальное сравнительное исследование показателей благоустройства жилого фонда Москвы с аналогичными параметрами по Рос­сии и другим странам (США, Германии, Норвегии и т.д.). Результаты этого исследования положены в основу дальнейшей работы по выявлению проблем реформирования ЖКК и его системы управления.

3. Определены особенности ЖКК как объекта управления, связанные прежде всего с тем, что это сложный конгломерат разных отраслей и органи­заций, тесно связанных едиными экономическими и социальными целями. Среди этих особенностей выделены главные: наличие в составе ЖКК органи­заций разной подчиненности, стохастический характер процессов, специфи­ка территориального и отраслевого функционирования инженерных и других обеспечивающих систем, социальная направленность функционирования на удовлетворение первичных потребностей населения и приоритет показателей качества обслуживания, комфортности и безопасности проживания населе­ния при оценке эффективности функционирования ЖКК.

4. Разработан единый методологический подход к формированию систе­мы управления ЖКК города и его административных территорий, обеспечи­вающий формирование целостной концепции управления городом как слож­ной социально-экономической системой. Основу методологии составляют:

-6-