Региональные институты развития и их роль в модернизации экономики субъектов российской федерации

Источник: таблица составлена автором.

Наконец, в-третьих, важное отличие РИР – значительно больший акцент на использование возможностей малого и среднего предпринимательства (в т.ч. инновационно-ориентрованного), а также на содействие его кооперационному взаимодействию с крупными предприятиями и иными субъектами инновационной деятельности в регионе, в том числе, через формирование кластерных структур производства.

В работе показана эволюция роли региональных институтов развития от задач экономического выравнивания территорий к решению проблем формирования целостных территориальных хозяйственных комплексов и их инфраструктурного обеспечения; определены новые требования к экономическим, финансовым и правовым механизмам, используемым данной категорией институтов. Как показывает зарубежный опыт, изначально функция РИР концентрировалась вокруг проблемы внутрирегионального экономического выравнивания, т.е. «подтягивания» территорий, отстающих в своем хозяйственном развитии. Однако ныне эта функция существенно модифицируется, становится значительно разносторонней. В точку своей локализации такие институты несут самые многообразные позитивные хозяйственные и социальные эффекты, например, связанные с созданием новых высокотехнологичных производств, с ростом количества и качества рабочих мест, повышением доходов населения, развитием инфраструктуры территории и, конечно, с совершенствованием методов территориального планирования.

Ныне экономические, финансовые и правовые основы деятельности РИР должны, прежде всего, отвечать их функции инструмента управления как отраслевым, так и пространственным «срезом» экономики инноваций. Это связано с тем, что в современных условиях понятие «развитие» практически полностью идентифицируется с представлениями о постоянной модернизации всех хозяйственных систем региона на инновационной основе. При этом «точечный» характер формирования экономики инноваций оправдан лишь тогда, когда в этой экономике активно работает механизм межотраслевого и межтерриториального «трансферта инноваций», который также становится важной функцией институтов развития. Если эти механизмы и институты не сформированы, а инновационные продукты не встречают необходимого инвестиционного спроса, решение задач инновационной модернизации становится маловероятным. Позитивную роль РИР в стимулировании инвестиционных и инновационных процессов в современной экономике следует обозначить по следующим направлениям. Так, эти институты:

* позволяют существенно расширить финансовую базу инвестиционных и инновационных процессов в экономике, в том числе, и в ее региональном звене;

* позволяют преодолеть структурно-отраслевую деформацию инвестиционного процесса, связанную с тем, что общая нехватка ресурсов долгосрочного инвестиционного кредитования обостряется перераспределением этих ресурсов в пользу экспортно-сырьевого сектора.

* способны в значительной мере стимулировать инвестиционную и инновационную активность субъектов МСП, в том числе, через поддержку их производственной и инновационной кооперации с ведущими хозяйствующими субъектами в экономике данной территории.

В работе утверждается, что РИР способны выполнить свою миссию только при условии полного отражения и четкой координации их действий в рамках региональной стратегии социально-экономического развития. Однако до настоящего времени система стратегического планирования в недостаточной мере используются как ключевой метод управления развитием субъектов Федерации. Проведенный анализ документов стратегического планирования ряда федеральных округов и регионов показывает, что стратегические документы макрорегионов (федеральных округов) и субъектов Федерации пока не характеризуются четким пониманием места и роли РИР, не решают задачу системности при формировании этих институтов и определении целей и инструментов их деятельности. Эти документы отводят РИР, скорее, координирующую роль – либо в рамках реализации самой стратегии, либо с точки зрения взаимодействия с институтами развития федерального уровня. В трактовке целей и инструментов деятельности институтов развития регионального и макрорегионального уровня в действующих стратегиях наблюдаются элементы шаблонности; наличие не конкретизируемых на деле указаний на необходимость учета особенностей как макрорегиона, так и составляющих его субъектов Федерации. Не учитывается и то, что в деятельности РИР потенциально возможны эффекты и негативного плана (например, в виде тенденции известного подавления предпринимательской инициативы, «здорового» инвестиционного риска, а также в виде нарастающего ущерба окружающей среде).

Региональное стратегирование, если и осуществляется, то преимущественно в разрезе отдельных отраслей, а не в контексте формирования системы институтов, обеспечивающих устойчивое развитие экономики и ее последовательную модернизацию. Не случайно, пока заметно отсутствие четкой корреляции между реальными результатами работы действующих РИР и тем, насколько их роль отражена в соответствующих региональных стратегиях. Исследования показывают, что в регионах часто «хватаются» за каждую новую идею («фонды», «бюджеты» и корпорации развития; инвестиционные и венчурные фонды; промышленные и иные особые зоны и округа; индустриальные парки и пр. и пр.), не затрудняясь пониманием специфики форм их деятельности, в том числе, сообразно условиям и приоритетам развития данного региона. В результате, одни и те же функции поддержки инвестиционных и инновационных процессов в экономике дублируются различными учреждениями, а на обеспечение их эффективного функционирования не хватает финансовых ресурсов и организационных возможностей.

В работе определены подходы к разграничению функциональных «ниш» федеральных и региональных институтов развития и их взаимодействию. Аргументировано положение о том, что все институты развития, действующие на данной территории, должны формировать собой целостную, интегрированную систему. В настоящее время четкого разделения труда федеральных и региональных институтов развития не существует. В перспективе федеральные институты должны закрепить за собой реализацию крупных проектов общегосударственного и межрегионального значения, а также софинансирование региональных проектов на дифференцированной основе (как по территориальному, так и по отраслевому признаку), а также методическое и информационно-аналитическое обеспечение деятельности РИР.

Принципиальная теоретико-методологическая посылка работы состоит в том, что все институты развития, действующие в пределах данной территории, независимо от их правового статуса, цели и источников финансирования, должны формировать собой целостную, интегрированную систему. Эти институты способны выполнить свою миссию только при условии четкой координации действий «по вертикали» и «по горизонтали», которая осуществляется, прежде всего, в рамках региональной стратегии социально-экономического развития. В этой связи в работе выдвинуто положение о необходимости формирования и законодательного закрепления «вертикали институтов развития», имеющих согласованные цели, мобильно перераспределяемые ресурсы, единые системы управления и контроля инвестиционных проектов.

Основная сфера или форма деятельности этой «вертикали» институтов развития, в том числе, и регионального уровня – проектное управление и финансирование. При этом, проекты, реализуемые (финансируемые) институтами развития, как правило, имеют свои специфические особенности. Финансирование с помощью институтов развития занимает промежуточное положение между коммерческим финансированием инвестиционных проектов и бюджетными инвестициями в обычном смысле. Посредством деятельности институтов развития, использования механизмов софинансирования повышается доступность и снижается стоимость инвестиционных ресурсов, что позволяет привлекать частные инвестиции для реализации проектов в традиционно менее привлекательных для инвесторов отраслях, в частности, в отраслях длительных сроков окупаемости и высоких инвестиционных рисков.

В работе аргументировано особое значение региональных институтов развития, а также различных форм их взаимодействия с аналогичными федеральными институтами в системе инструментов региональной политики федерального центра. Показано, что эффективное, скоординированное функционирование «вертикали» институтов развития возможно только в том случае, если их деятельность будет согласованно отражена в рамках федеральной политики регионального развития.

Осуществляемый ныне переход к преимущественному значению программно-целевых методов финансирования социально-экономического развития субъектов Федерации будет означать усиление роли всех институтов развития как инструмента региональной политики федерального центра. Сложность ситуации определяется, однако, тем, что политика регионального развития – одно из немногих направлений стратегической политики России как федеративного государства, которое пока не имеет исчерпывающего концептуального изложения и нормативно-правового регулирования. Одновременно претерпевает изменение и сам смысл «экономического выравнивания» как цели политики регионального развития: таковое все более ассоциируется с развитием экономики территорий на инновационной основе.

В этой связи в политике регионального развития в последнее время обозначается перенос акцента с преобладающей роли межбюджетных отношений на все большую значимость программно-проектных инструментов, в частности, используемых в деятельности специализированных институтов развития всех уровней. Одним из наиболее важных условий эффективной реализации федеральных целевых и ведомственных программ, перенимающих на себя основное бремя финансирования регионального развития, выступает привлечение различных РИР. Таковые способны предоставить федеральным программам не только дополнительное финансирование (в некоторых случаях это является обязательным условием участия субъекта Федерации в данных программах), но и дополнительные организационные ресурсы, возможность прямого контакта с бизнес-сообществом, включая малый и средний бизнес, а также с органами муниципального управления и пр.

В работе также обосновывается роль региональных институтов развития как наиболее перспективной «ниши» практики ГЧП на уровне субъектов Федерации. Это происходит в рамках взаимодействия институтов развития федерального и регионального уровня, а также их согласованного участия в практике ГЧП, которая выступает для них наиболее естественной и результативной формой их деятельности.

В числе преимуществ, которые создают РИР как участники партнерских отношений, выделены такие факторы, как: четкое закрепление прав и ответственности участников партнерства; наиболее эффективные формы сложения ресурсов частного и публичного секторов; интеграция форм и целей партнерства в практику регионального стратегического планирования и программно-целевого управления; развитие партнерских взаимодействий с предпринимательскими объединениями, а также субъектами крупного, среднего и малого предпринимательства; формирование устойчивых источников финансирования проектов развития территорий; обеспечение баланса производственных, инфраструктурных и социальных предпосылок устойчивого развития экономики региона; постоянный мониторинг и контроль проектов ГЧП и пр.

На основе критического анализа практики формирования, управления и законодательного регулирования региональных институтов развития и их взаимодействия с федеральными структурами, обоснованы предложения по разграничению управленческих полномочий Федерации и ее субъектов и по формированию соответствующей нормативно-правовой базы. Продуктивное формирование и эффективное функционирование РИР невозможно вне достаточного круга полномочий субъектов Федерации, прежде всего, в сфере инвестиционной, инновационной, а также налогово-бюджетной политики. Все еще нуждается в более четком, мотивированном разграничении полномочий государственного управления (федерация – федеральный округ – субъекты Федерации), а также органов местного самоуправления, связанных с созданием и финансированием институтов развития. Уточненная версия 127-ого ФЗ в настоящее время содержит указания на основные цели и формы государственной поддержки инновационной деятельности, в том числе, и на уровне субъектов Федерации. Эти меры поддержки должны сформировать собой «программу действий» для РИР, однако такая практика также должна получить законодательное закрепление.

Исследования показывают необходимость специального федерального закона о деятельности РИР, поскольку имеющееся в настоящее время федеральное регулирование по данному вопросу не отличается системностью. В нем отсутствует целевое позиционирование отдельных видов этих институтов, в т.ч. и как инструментов федеральной политики регионального развития. Предлагаемый закон должен в общем виде сконструировать федерально-региональную вертикаль институтов развития; создать исходную основу их нормативно-правового регулирования и методического обеспечения, конкретизировать функции институтов развития, а также включая их полномочия в бюджетном процессе, в том числе, и с учетом разграничения полномочий каждого уровня публичной власти, включая и органы местного самоуправления.

Действующее законодательное регулирование не обеспечивает необходимой интеграции РИР в практику программно-целевого управления и стратегического планирования субъектов Федерации. Место и роль РИР должны быть отражены в утверждаемом Правительством РФ «Порядке разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ», как и во всех нормативно-правовых материалах по вопросам стратегического планирования и программно-целевого управления на уровне субъектов Федерации.

Имеющийся ныне проект федерального закона по ГЧП также не отвечает в полной мере всем названным требованиям. Прежде всего, документ четко не регулирует вопрос о разграничении полномочий Федерации и ее субъектов по регулированию практики ГЧП, в частности, в контексте возможности субъектов Федерации использовать те формы ГЧП, которые не перечислены в федеральном законе, но реально востребованы условиями социально-экономического развития в данном регионе. Не прописаны в законопроекте такие важные моменты, как особая роль в партнерстве федеральных и региональных институтов развития, специфика партнерских отношений в инновационной сфере, а также партнерских отношений с участием субъектов малого и среднего предпринимательства и пр. На федеральном уровне также целесообразно принять меры по совершенствованию институциональной основы ГЧП, в частности, в направлении конкретизации и межведомственной координации функций исполнительной власти в сфере развития различных направлений ГЧП.

В Заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулиро­ваны выводы и предложения.

Публикации автора по теме диссертации:

1. Подстригич А.В. Региональные институты развития и инновационные процессы в экономике территорий // Федерализм, 2012, №3. С.186-193.

2. Подстригич А.В. Институциональные аспекты модернизации регионального звена российской экономики // Экономическая теория: Анализ, Практика. 2012, №5. С. 68-77.

3. Подстригич А.В. Институты развития в системе регионального стратегического планирования // Вестник Института экономики РАН, 2013, №3. С.88-96.

4. Подстригич А.В. Институты развития и «стандарты» экономической политики для субъектов Федерации // Экономические науки, 2012, №11. С.7-11.

5. Подстригич А.В. Финансовые механизмы региональных институтов развития // Экономика и управление: проблемы, решения, 2013, №1. С. 62-69.