Общественная поддержка культурной деятельности в рыночной экономике: вопросы теории и практики

• Культура не вошла в перечень приоритетных национальных проектов.
• Упоминание о культуре в ежегодных Обращениях Президента РФ к Федеральному Собранию РФ впервые появилось в тексте Послания только в 2007 году.
• Статья 7 Закона РФ от 09.10.1992 № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», гарантирующая обязательность проведения экспертизы любых государственных программ с точки зрения воздействия их результатов на развитие культуры, на практике не работает.
• Концепция-2020 демонстрирует, что культура постепенно перестает быть сферой ответственности государства, в результате чего происходит перенос центра тяжести в поддержке культуры с государства на плечи населения.
• Проект Стратегии-2020 свидетельствует о том, что до 2020 г. не планируется увеличение бюджетных расходов на культуру, объем которых зафиксирован на отметке 0,6% от ВВП в расходах расширенного правительства, т.е. с учетом средств внебюджетных фондов20.
• В рамках комплекса мероприятий по реализации административной реформы, реформы местного самоуправления и бюджетной реформы вопросы развития культуры стали компетенцией органов власти субъектов РФ и местного самоуправления, т.е. были низведены с федерального на региональный и местный уровни.
• В соответствии с общероссийским классификатором видов экономической деятельности (ОКВЭД) услуги учреждений культуры оказались в разделе «Предоставление прочих коммунальных, социальных и персональных услуг», в то время как услуги образования и здравоохранения имеют свои отдельные разделы.
• Изменился общественный статус государственных (муниципальных) учреждений культуры: если раньше их деятельность позиционировалась как реализация государственной культурной политики в части приобщения населения к культурным ценностям и сохранения преемственности развития отечественной культуры, то в настоящее время они низведены до уровня оказания бытовых услуг населению.
• Введение новых организационно-правовых форм государственных (муниципальных) учреждений (ФЗ об АУ21 и 83-ФЗ22) ознаменовалось лишением организаций культуры, зарегистрированных в форме автономных и бюджетных учреждений, субсидиарной ответственности государства23.
• Распространение на сферу культуры норм федерального закона о госзакупках24 поставило ее на одну ступень с отраслями промышленного производства без учета творческой специфики культурной деятельности. В результате, при выборе поставщика услуги превалирующим оказывается не качество ее предоставления, включая творческую составляющую, а минимальная цена контракта25.
• С 2011 г. СМИ выведены из-под юрисдикции Минкультуры РФ и в настоящее время регламентируются Минкомсвязи России. Таким образом, колоссальный потенциал СМИ по культурному просвещению общества рискует оказаться незадействованным в контексте культурного развития, включая книгоиздание и издательскую деятельность.
• В соответствии с Указом Президента РФ от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ», который вступил в силу с 1 января 2013 г., показатели развития культуры вновь не попали в перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ26.
• Общественность находится в неведении относительно целей и результатов культурной политики, а также распределения и использования средств. Отсутствие системы мониторинга условий и тенденций культурной жизни свидетельствует о пренебрежении общественным мнением как культурным и политическим механизмом.
• Несмотря на существующие премии, гранты деятелям культуры, представители творческих профессий не обладают достаточной силой для активного регулирования культурной жизни в стране. Как известно, ФЗ о монетизации льгот27 существенным образом урезал государственные гарантии творческим работникам в «Основах законодательства РФ о культуре».
• Приобщение к культурным ценностям сводится исключительно к посещению объектов культуры. Но для того чтобы культурные ценности были востребованы, необходимо из поколения в поколение прививать «вкус» к культуре, чтобы она становилась насущной необходимостью в жизни каждого человека.

Наконец, сфера культуры по-прежнему воспринимается как отрасль, функционирование которой обременительно, убыточно для государственного бюджета. Финансово-экономические ведомства предпринимают настойчивые попытки оценить культуру исключительно с точки зрения экономической эффективности, объясняя невозможность повышения расходов на культуру неэффективностью бюджетных расходов в этой сфере.

Прошедшее десятилетие было ознаменовано проведением административной реформы, реформы местного самоуправления, а также бюджетной реформы в России. Их проведение без учета накопившихся с начала 90-х годов прошлого века социальных рисков в той или иной степени негативно сказалось на развитии социально значимых отраслей, в том числе сферы культуры.

В работе обосновывается положение о том, что реализация культурной политики России во многом схожа с континентально-европейской моделью. Речь прежде всего идет о традиционно высокой роли государства в поддержке культурной деятельности, поэтому попытки имплантировать институты англосаксонской модели без учета особенностей социально-экономического развития России приводят к искажению заимствованных институтов и негативным последствиям для функционирования отечественной сферы культуры.

4. В четвертой главе «Концепция общественной поддержки культурной деятельности» уточнено понятие «общественная поддержка культурной деятельности»; обоснован состав и разработана структура общественной поддержки культурной деятельности; раскрыты механизмы ее реализации, а также предложены основные направления совершенствования институциональной базы культурной деятельности в России.

В работе обосновывается правомочность применения понятия «общественная поддержка культурной деятельности» в качестве социально-экономической альтернативы государственному финансированию.

Структура общественной поддержки культурной деятельности представлена в виде 4-хступенчатой пирамиды, каждый из сегментов которой символизирует основных акторов, задействованных в экономическом обеспечении некоммерческого сектора культуры: (1) государство; (2) население; (3) третий сектор; (4) бизнес (рис. 2). Визуальное представление структуры в виде пирамиды позволяет также показать долю каждого сегмента в системе общественной поддержки культурной деятельности.

Ядром (основанием пирамиды) общественной поддержки культурной деятельности является государство. Государственное финансирование представлено широким спектром используемых методов и механизмов: прямое бюджетное финансирование, по принципу «вытянутой руки», софинансирование или встречное финансирование, бюджетные субсидии, государственно-частное партнерство.

Населению принадлежит вторая по значимости роль в экономическом обеспечении культурной деятельности: через расходы на культуру домашних хозяйств; благотворительную деятельность (включая механизм процентной филантропии28); участие в национальных лотереях, средства от которых направляются на поддержку культуры.

Участие третьего сектора в общественной поддержке культурной деятельности заключается в благотворительной деятельности институтов гражданского общества и различных некоммерческих организаций, а также привлечении волонтерского движения.

Рисунок 2. Пирамида общественной поддержки культурной деятельности

Бизнес участвует в общественной поддержке культурной деятельности через корпоративное меценатство, спонсорство и государственно-частное партнерство. В настоящее время его доля в структуре общественной поддержки относительно невелика по сравнению с другими акторами, что подтверждается отечественным и зарубежным опытом.

В России отдельные элементы общественной поддержки культурной деятельности до сих пор не задействованы в практике финансирования культуры (распределение государственных средств по принципу «вытянутой руки», софинансирование, процентная филантропия, национальные лотереи, маркированные налоги и т.д.), другие укореняются на российской почве в искаженном виде.

Следует отметить основные искажения при введении институциональных форм экономического обеспечения культурной деятельности в России.

Меценатство и благотворительная деятельность. Пока уповать на то, что сфера культуры в России будет привлекать значительные благотворительные пожертвования, не приходится, поскольку налоговые преференции, которые бы в полной мере стимулировали благотворителей, так и не были приняты вплоть до настоящего времени. С одной стороны, есть закон о благотворительной деятельности, принятый пятнадцать лет тому назад (Федеральный закон от 11.08.1995 №135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»), но, к сожалению, нет как таковой благотворительной деятельности (как явления, а не отдельно взятых акций и мероприятий). С другой стороны, социально-экономическое положение основной массы населения не способствует тому, чтобы они активно включались в благотворительную деятельность в качестве меценатов и покровителей искусства.

Государственно-частное партнерство. Следует признать, что в России в настоящее время сложилось превратное понимание механизма ГЧП, несмотря на общепринятую риторику о его эффективности и необходимости широкого применения в отечественной практике. Как правило, под ГЧП понимают любые формы взаимодействия между государством и бизнесом. В этой связи очень важно отметить, что предметом ГЧП всегда выступает государственная (муниципальная) собственность либо государственная (муниципальная) услуга, оказываемая органами власти населению.

В России применение механизмов ГЧП в сфере сохранения и использования объектов культурно-исторической недвижимости сопряжено с возникновением ряда угроз, среди которых следует отметить опасность продажи культурного объекта частному инвестору; изменение целевого назначения объекта культурно-исторической недвижимости или прилежащей к нему территории, а также ненадлежащее их использование; передачу объекта культурного наследия в залог или совершение иных процедур, способствующих возникновению обременений на объект по окончании срока действия договора ГЧП.

Следует признать, что применение механизма ГЧП в России в сфере сохранения объектов культурного наследия тормозится рядом обстоятельств, среди которых следует отметить несовершенство действующего законодательства как в сфере сохранения объектов культурного наследия, так и самого механизма ГЧП, неразвитость института экспертизы и оценки культурных объектов, отсутствие специального налогового режима для привлечения инвесторов. В результате, огромный потенциал ГЧП не используется, Федеральный закон о концессионных соглашениях действует только на бумаге, а государство пытается решить проблему сохранения объектов культурного наследия исключительно в направлении их приватизации. Для общества же это чревато утратой памятников как по причине их естественного разрушения, так и отсутствия доступа к ним вследствие перехода в частные руки.

Применение проектов ГЧП в сфере культуры получит широкое распространение в России только тогда, когда частные предприниматели будут заинтересованы в реализации долгосрочных социально значимых проектов, а не только в извлечении прибыли, что, в свою очередь, потребует кардинальных изменений в мировоззрении состоятельных соотечественников.

Национальные лотереи. В современной России отсутствует как таковой источник финансовой поддержки сферы культуры за счет средств национальной лотереи, хотя государственные лотереи в других областях проводятся (например, возобновленная в 2011 г. лотерея «Спортлото»).

В сфере культуры на протяжении нескольких лет проводились негосударственные лотереи. Прежде всего речь идет о лотереях, организованных некоммерческой организацией «Российский фонд культуры», целевые поступления от которых поступали на проведение различных культурных проектов и инициатив. Однако объемы средств, аккумулируемые этой лотерей, очень незначительны.

В целом, большая часть проводимых в России негосударственных лотерей занимается, по сути, исключительно коммерческой деятельностью. Социальная составляющая проведения этих лотерей носит скорее формальный характер. Поэтому доля целевых отчислений на поддержку социально значимых мероприятий гораздо ниже по сравнению с зарубежными аналогами, а вот издержки на проведение лотереи и прибыль оператора выше. Следует также отметить и непрозрачность финансовой отчетности как организаторов, так и операторов лотерей.

Введение института национальных лотерей для поддержки культурной деятельности требует постановки социально значимых целей их проведения. При этом во главу угла должна быть поставлена не коммерческая выгода организаторов лотереи, а объем целевых поступлений, предназначенный для проведения культурных мероприятий.

Фонды целевого капитала организаций культуры. В России на сегодняшний день созданы только два культурных эндаумент-фонда: в Государственном Эрмитаже и музее-заповеднике «Петергоф». В Государственном Музее изобразительных искусств им. А.С. Пушкина предпринимались определенные шаги по созданию эндаумент-фонда, однако собранные благотворительные пожертвования так и не были переданы в доверительное управление управляющей компании.

По логике авторов закона, формирование целевого капитала некоммерческими организациями должно содействовать привлечению значительных благотворительных пожертвований и решить проблемы с финансированием социального сектора, включая сферу культуры. Однако практика показывает, что создание эндаумент-фондов не нашло широкого распространения в современной российской действительности. Прежде всего это связано с неразвитой традицией благотворительности, характерной для России. Кроме того, по оценкам экспертов, средняя доходность российского эндаумент-фонда может создавать порядка 10% годовых. Поэтому для того, чтобы ежегодно получать приличные доходы, размер целевого капитала должен быть как можно больше. Немаловажную роль в процессе создания эндаумент-фондов играет долгосрочное планирование, нацеленность на получение отложенного во времени результата, так как полноценную отдачу от эндаумент-фонда некоммерческая организация сможет ощутить только по прошествии как минимум десяти лет. При неблагоприятной экономической конъюнктуре риски потери капитала резко возрастают, что явно не способствует принятию некоммерческой организацией решения о создании эндаумент-фонда. Кроме того сама процедура создания эндаумент-фонда и подготовка необходимой отчетности по его деятельности достаточно трудоемки и отличаются массой бюрократических проволочек, что особенно справедливо в отношении государственных (муниципальных) учреждений культуры, решивших создать специализированный фонд управления целевым капиталом.

В условиях хронического недофинансирования сферы культуры, настойчивых попытках финансово-экономических ведомств ослабить давление на бюджет путем сокращения расходов на социально значимые отрасли, включая культуру, России необходимо задействовать институциональные формы экономического обеспечения сферы культуры, что позволит создать эффективную систему общественной поддержки культурной деятельности, модернизировать материально-техническую базу сферы культуры, а также способствовать сохранению преемственности развития отечественной культуры в целом.

В заключение сформулируем основные выводы диссертационного исследования:

1. Культурная деятельность обладает определенными организационно-экономическими особенностями, которые не позволяют ей вписаться в специфику рыночных отношений. Некоммерческий сектор культуры нуждается в общественной поддержке, так как не может функционировать на принципах самоокупаемости в рыночной экономике. Концепция провалов рынка, «болезнь цен» Баумоля, теории мериторных и опекаемых благ вносят свой вклад в разработку теоретических оснований общественной поддержки культурной деятельности. При этом нельзя не отметить, что все теоретические модели общественной поддержки культурной деятельности в массе своей носят нормативный характер.