Развитие территориальных социально-экономических систем и его оценка по критерию качества жизни населения

Однако до сих пор в реализации национальных проектов законодательно не прописано участие органов местного самоуправления, несмотря на то, что и у национальных проектов, и у органов местного самоуправления одна общая задача – улучшать условия жизни населения. Став полноценным партнером органов государственной власти, институт местного самоуправления способен придать реализуемым национальным проектам дополнительный импульс. Муниципальные руководители, хорошо знающие особенности и проблемы ТСЭС и ее жителей, способны предложить более эффективную тактику реализации приоритетных национальных проектов.

Рис. 3. Модель взаимосвязи показателей качества жизни и национальных проектов, реализуемых в РФ

При разработке программ по улучшению качества жизни населения необходимо особое внимание уделять укреплению экономической базы ТСЭС. Так, решить проблему по сокращению безработицы и повышению уровня доходов населения в конкретной ТСЭС можно не только путем увеличения трансфертов из федерального бюджета, но и повышая инвестиционную привлекательность ТСЭС, включая крупные компании в экономику ТСЭС и развивая малый бизнес. Кроме того, экономическими методами стимулировать компании брать на себя определенные обязательства в сфере занятости (по созданию новых рабочих мест, уровню заработной платы, социальным гарантиям и т. п.). Все эти и ряд других мероприятий позволят улучшать уровень и качество жизни населения, повышать эффективность выделяемых средств из бюджета на реализацию социальных задач, развивать механизм государственно-частного партнерства и социальную ответственность бизнеса.

В работе обосновано, что взаимодействие макро-, мезо- и микроуровней должно строиться не по принципу соподчинения, а с точки зрения децентрализации и координации. На смену иерархично-директивному способу управления должен прийти конкуренто-координационный, согласно которому каждый уровень ТСЭС должен рассматриваться как самостоятельный центр ответственности в системе демократического управления, наделенный определенными полномочиями и располагающий достаточными ресурсами для их реализации. Для предотвращения возможного конфликта интересов между уровнями власти и реализации эффективного и прозрачного контроля необходимо наличие правового фундамента, который будет способствовать обеспечению прозрачности деятельности и повышению эффективности деятельности органов власти при регулировании развития ТСЭС по критерию качества жизни населения.

Проведенный анализ создаваемых сегодня федеральным центром многочисленных законов, концепций, программ и прогнозов показал, что они пока не помогают субъектам РФ, а часто затрудняют их работу. Для решения обозначенных проблем необходимо систематизировать имеющиеся документы с точки зрения целевых ориентиров, финансовых ресурсов и полномочий, что позволит упорядочить взаимоотношения между органами власти на макро-, мезо- и микроуровнях и консолидировать их усилия для обеспечения социально ориентированного развития ТСЭС.

Третья группа проблем направлена на анализ роли государства в социальных процессах, а также обоснование необходимости общественного регулирования, в качестве которого выступает институт местного саморегулирования, в целях усиления социальной направленности развития ТСЭС.

Сегодня создание условий для материального, политического, духовного и культурного развития человека, нахождение компромисса между текущими и перспективными, личными и общественными интересами невозможно без осуществления регулирования развития ТСЭС со стороны государства. Исторический опыт свидетельствует, что усиление функций управления экономическими и социальными процессами со стороны государства не только не влечет за собой ослабление рыночных механизмов, а, напротив, предполагает значительное повышение их эффективности. Государственное регулирование и рыночные механизмы – это не антиподы, это, скорее, рациональное соотношение наиболее эффективных для каждого данного этапа развития институтов и механизмов, обеспечивающих достижение высокого конечного результата – повышение качества жизни населения.

Общемировой тенденцией становится усиливающееся внимание государства к программам территориального развития. Так, во Франции утвержден Генеральный план территориального устройства на период до 2015 г. (близкий аналог советской Генеральной схемы развития и размещения производительных сил), а основной формой регионального планирования являются плановые контракты «государство-регион». В Германии разрабатываются федеральные рамочные планы по пространственной организации хозяйства и «концепции регионального развития»; в Нидерландах – «Отчеты о физическом планировании», реализующие Закон «О физическом планировании».

В работе показано, что в России в связи с ростом территориальной концентрации промышленного производства необходима стратегия пространственного развития. Ее отсутствие ведет к поляризации социально-экономического развития ТСЭС. Так, по данным Независимого института социальной политики, на долю десяти крупнейших по объему производства субъектов РФ в 1997 г. приходилось 45% промышленного производства страны, а в 2007 г. – более половины, в том числе на Тюменскую область с автономными округами – 12%. Причем отраслевая структура промышленности в России становится все больше ориентированной на развитие сырьевых экспортно-ориентированных отраслей.

В долгосрочной перспективе доминирование топливно-энергетического сектора и формирование монопрофильной экономики приведет к возрастанию рисков социально-экономического развития ТСЭС. Зависимость реальных доходов значительной части населения, а также социальных сфер от ресурсной ренты создает опасность в случае сокращения экспортных доходов роста бедности, социальной нестабильности, ограничения возможностей получения качественной медицинской помощи и образовательных услуг. Кроме того, экономическая система, в основе которой лежит только природная рента, имеет меньше стимулов и возможностей осуществления инвестиций в человеческий капитал, поскольку ресурсный сектор нуждается в ограниченном числе работников высокой квалификации. Падение спроса на высококвалифицированную рабочую силу поставит под сомнение необходимость увеличения собственно человеческого капитала. Конечно, сырьевые отрасли могут сыграть роль локомотива, который инициирует экономический рост в других отраслях промышленности в России, но для этого необходимо установить механизм обратной связи с обеспечивающими отраслями машиностроения, который в настоящее время нарушен. Потребности в оборудовании покрываются в основном за счет импортных установок или за счет сверхнормативного износа действующего оборудования. Для изменения сложившейся ситуации государству необходимо с помощью экономических рычагов (в частности, промышленной и бюджетно-налоговой политики) привлекать инвестиции в целенаправленное технологическое перевооружение сырьевой отрасли и экономики России в целом, развитие инфраструктуры, проведение научно-технических и опытно-конструкторских работ.

В исследовании показано, что системообразующими факторами, создающими среду для развития промышленности и рациональной пространственной организации ТСЭС, которые непосредственно и через налоговые поступления оказывают влияние на качество жизни населения, являются инвестиционно-инновационная и бюджетно-налоговая политики. Схематично это можно представить в виде когнитивной модели (рис. 4). Представленная модель может выступать основой для проведения в дальнейшем системно-когнитивного анализа с целью построения формальной семантической информационной модели, отражающей систему детерминации качества жизни населения ТСЭС.

Рис. 4. Когнитивная модель влияния инвестиционной и бюджетно-налоговой политики на качество жизни населения

В работе обосновывается, что усиление регулирующей роли государства в развитии ТСЭС с целью повышения качества жизни населения должно сочетаться с возрастающей ролью формирующихся в России общественных регуляторов, одним из которых является институт местного самоуправления.

В Российской Федерации и в ведущих зарубежных странах местному самоуправлению отводится активная роль в развитии социальной сферы подведомственных территорий, решении проблем в области жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, культуры, благоустройства и т. д. (рис. 5).

Рис. 5. Роль органов местного самоуправления в повышении качества жизни населения

Местное самоуправление – это сложный и многогранный институт, включающий в себя государственные и общественные элементы, которые существенно дополняют друг друга, поскольку не выступают полным тождеством. Именно комплементарность этих форм и служит основой демократической системы управления (табл. 1). В реальной жизни оба института существуют, взаимопроникая и взаимодействуя друг с другом. В отношении с государством институт местного самоуправления выражает интересы территориальных сообществ. В отношении с сообществами он является проводником интересов государства, так как отстаивает целостность социально-территориального пространства и его развитие. Ослабление одной из этих составляющих местного самоуправления приводит к дисбалансу интересов государства и общества.

Таблица 1

Дуализм института местного самоуправления

Признаки местного самоуправления как государственного института на современном этапе	Признаки местного самоуправления как общественного института на современном этапе
– право принятия (издания) правовых актов, обязательных для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования органами, организациями и гражданами (ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131–ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"). Отличие этих актов от актов органов государственной власти состоит только в локальности территории, в пределах которой эти акты действуют;	– вопросы, отнесенные к компетенции местного самоуправления, могут решаться местными референдумами и сходами граждан, причем в отдельных случаях представительные органы местного самоуправления могут вообще не образовываться, а их полномочия осуществляться сходами (ст. 22, 25 Федерального закона от 06.10.2003 № 131–ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ");
– законодательно установленная ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение правовых актов местного самоуправления (ст. 7 п. 3 ч. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131–ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ");	– одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление (далее – ТОС), цель которого заключается в «самоорганизации граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования … для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления» (ст. 27 п. 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131–ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ");
– установление, изменение и отмена местных налогов и сборов (ст. 14 п. 2, ст. 15 п. 2, ст. 16 п. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131–ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ");	– население муниципальных образований имеет право на правотворческую инициативу (ст. 26 Федерального закона от 06.10.2003 № 131–ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ");
– право создавать муниципальные органы охраны общественного порядка (ст. 15 п. 8, ст. 16 п. 9 Федерального закона от 06.10.2003 № 131–ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ").	– населению предоставлено право участвовать в осуществлении местного самоуправления в любых формах, не противоречащих Конституции РФ и законодательству (глава 5 Федерального закона от 06.10.2003 № 131–ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ").