Модернизация стратегического программирования развития макрорегиона

В работе подчеркивается, что территориальность присуща любой программе уже потому, что ее реализация происходит в определенном пространстве. Причины разработки межрегиональной территориальной программы: парадигмальное изменение национальной пространственной стратегии, трансформация сложившихся экономических структур и территориальных пропорций; хозяйственное освоение территорий, находящихся в экстремальных условиях; обеспечение межотраслевого взаимодействия при использовании ресурсов многопланового характера и формировании новых территориально-производственных комплексов, кластеров; реализация проектов долговременного действия с существенными экономическими, социальными и экологическими последствиями; комплексное использование всех резервов интенсификации и модернизации, лежащих в сфере как отраслевого, так и пространственного развития; применение специальных институционально-организационных механизмов для решения территориальных проблем «программной природы».

Все многообразие программ можно свести к двум типам: 1) программы, направленные на получение определенного вещественного или социально-экономического результата; 2) программы развития. Последние связаны с преобразованием существующих подсистем экономики, созданием условий для их функционирования в желательном направлении. К ним относятся программы модернизации предприятий, отраслевые, региональные и окружные.

Третий комплекс проблем связан с исследованием особенностей применения программного инструментария территориального менеджмента на мезоуровне национального экономического пространства. Сегодня его субъекты оказались в принципиально новой ситуации, определяемой мировыми глобальными процессами и институциональными изменениями. Усиливается конкуренция территорий за привлечение инвестиций, за возможность предоставить свою инфраструктуру для международных и межрегиональных пользователей, за освоение новых рынков сбыта продукции местных предприятий, привлечение образованной и квалифицированной рабочей силы. Стратегическое территориальное управление должно быть направлено на формирование уникальной позиции субъектов того или иного уровня пространственной иерархии в глобальной матрице международных и межрегиональных обменов.

В России понятие «стратегическое планирование развития территории» стало внедряться в практику территориального менеджмента со второй половины 90-х гг. XX века, когда проявившиеся «провалы» в управлении потребовали принципиальной модернизации не только сложившихся принципов территориального управления, но и поиска новых технологий, организационных форматов управления развитием мезотерриторий. Территориальную стратегию развития невозможно полностью формализовать и жестко спланировать. Процесс «стратегирования» является скорее креативным синтезом. Оценка возможных перспектив на основе сценарного подхода позволяет своевременно обнаруживать риски и принимать меры по нивелированию отрицательных результатов, при условии соблюдения логики научного предвидения.

Под стратегическим программированием развития макрорегиона следует понимать относительно самостоятельное определение окружным сообществом на основе программно-целевого подхода целей и основных направлений устойчивого, безопасного социально-экономического развития в динамичной конкурентной среде, детерминированной как институциональными изменениями, происходящими на мезоуровне национального экономического пространства, так и процессами глобализации. В операциональном смысле это означает организацию деятельности по оформлению и согласованию интересов, созданию стратегий, программ и планов, конкретизирующих миссию и направления развития социоприродохозяйственной системы макрорегиона окружного типа.

Стратегии «сознательные» отличаются от «спонтанных», к числу которых относится подавляющее число стратегических документов пространственного развития в современной России. Стратегию развития территории необходимо сознательно формировать, органично сочетая принципы программного и планового подходов на всех уровнях территориального управления с целью гармонизации их взаимодействия. Мезотерриториальные приоритеты должны, с одной стороны, иметь относительно самостоятельное значение, а с другой – полярно не дистанцироваться от общенациональной стратегии развития. Современные концепции умеренно децентрализованного (в отличие от автономно-автаркического) территориального стратегического менеджмента предполагают большее взаимодействие государства, территориальных властей, бизнеса, научной общественности и населения, формируя новое горизонтальное измерение государственной территориальной (пространственной) политики.

Сегодня макрорегионы окружного типа испытывают необходимость в разработке собственных стратегий, в поиске эффективного формата и инструментария управления. При относительно высокой степени экономической, социально-политической и культурной однородности субъектов, образующих макрорегион, территориальные институты в состоянии более простым и менее затратным способом формировать консенсус относительно стратегических целей и перспектив развития. Ярко выраженная неоднородность субъектов макрорегиона, с разрывом в 13 технологических уклада, и отсутствие эффективных интеграционных механизмов значительно усиливают затратность и затрудняют достижение макрорегионального консенсуса, усложняя процесс управления.

В работе обосновано, что концептуальное стратегическое мышление требует отказа от утилитарного подхода при разработке национальных и крупных программ развития территорий. Ценностный подход – новый уровень в развитии стратегического территориального менеджмента. В стратегиях и программах следует четко выделять ключевые пункты – точки бифуркации, открывающие возможность альтернативного выбора. Это позволит своевременно учитывать как грядущие опасности, так и возникающие благоприятные возможности.

Территориальные институты (субъекты Федерации) стремятся занять и удержать позиции в глобальном экономическом пространстве. Качество и быстрота принятия решений должны соответствовать сложности и быстроте изменений, происходящих во внутренней и внешней среде. Если управляющая система макрорегиона не в состоянии усложнять управление до уровня, соответствующего среде, она вынуждена будет упрощать свои стратегические позиции, покидая нестабильные сферы деятельности, утрачивая активный субъектный статус.

В диссертации выделены актуальные задачи организации в макрорегионах России эффективной системы стратегического программирования: разработка прогрессивной методологии их трансформации в целостные территориальные социоприродохозяйственные системы; обоснование алгоритма демократического публичного проектирования перспективного образа макрорегиона; определение исходных, среднесрочных и долгосрочных императивов, приоритетов и ориентиров по этапам осуществления стратегий в соответствии с общими интересами России и субъектов макрорегиона; формирование модели и отработка механизма практической реализации окружных стратегий через систему многоканального финансирования; создание при Представительствах Президента в округах Стратегических советов для проведения конструктивной оценки осуществляемых действий и достигнутых результатов, корректировки окружных программ на основе согласования интересов представителей всех уровней власти, бизнеса и общественности; содержательное дополнение и конкретизация институциональных, организационных и информационных функций аппарата Представителей Президента РФ в округах России и др.

Применительно к макрорегионам окружного типа схема стратегического программирования их развития должна включать следующие основные блоки и подблоки (рис.1).

Территориальные программы межрегионального статуса, в том числе окружные, разрабатываются и осуществляются на уровне федеральных органов государственной власти с привлечением администраций субъектов РФ. Их назначение: обеспечение приоритетных федеральных и государственных нужд, преодоление чрезвычайных ситуаций, масштабных деструктивных процессов в экономической, социальной, природной подсистемах макрорегионов.

Специфические черты таких программ: комплексный характер, поскольку они объединяют широкий круг взаимосвязанных технических, производственных, организационных, научно-исследовательских, социально-культурных и других мероприятий; необходимость межотраслевой и межведомственной координации. Значение программы выходит за рамки сформулированных в ней задач, поскольку ее итогом видится существенное преобразование значительной части территории страны.

Четвертый комплекс проблем связан с анализом государственного, а также с обоснованием необходимости общественного регулирования процесса стратегического программирования территориального развития. Целостная система территориального стратегического программирования в России пока не создана.

Это приводит к несогласованности национальной, региональных, муниципальных и носящих во многом «пионерный» характер окружных стратегий. В настоящее время интересы реализации территориальной политики не в полной мере отражены в действующем законодательстве. Между тем большинство федеральных программ имеет выраженную территориальную привязку.

Необходима более четкая ориентация законодательства на решение приоритетных, стратегических задач территориального развития. Предметом обновленной нормативно-правовой регламентации должны стать: основные понятия и категории, раскрывающие содержание, формы правового регулирования деятельности по государственной селективной поддержке территорий; принципы оценки территориальных ситуаций и процесса реализации экономических реформ в регионах и макрорегионах страны; критерии выделения программных проблем территориального развития, подлежащих приоритетному решению с позиций их значимости как для России в целом, так и для ее отдельных субъектов; технология организации и финансирования работ по подготовке, утверждению и реализации программ окружной и региональной привязки, финансово обеспечиваемых за счет совместного участия бюджетов разных уровней; особые условия консолидации средств из внебюджетных источников финансирования; критерии оценки результативности и нормы ответственности в рамках программ государственного участия при решении приоритетных проблем территориального развития; варианты формирования и функциональной наделенности организационных структур по управлению программами разного масштаба, статуса и значимости; вопросы соотнесения законодательства с другими правовыми актами по предметам их совместного регулирования. Полноценную институциональную базу системы стратегического программирования в России необходимо сформировать в самое ближайшее время.

Успешное выполнение окружной программы требует не только конкретности поручений многочисленным исполнителям, но и наличия эффективного организационного механизма управления. Его отсутствие приводит к узковедомственному выполнению отдельных поручений, несогласованности действий, дроблению и рассеиванию ответственности между разными министерствами и ведомствами, и в итоге – к снижению значимости программно-целевого подхода. Когда теряется системность в осуществлении межрегиональных программ и отсутствует организационный механизм, они не дают того эффекта, на который государство рассчитывает, задерживаются на промежуточных стадиях.

Общим для организации управления программами разных типов является необходимость системной интеграции программных мероприятий в условиях, когда они ведомственно разобщены, а их конечные результаты зависят от деятельности исполнителей, прямо не подчиненных одному органу. Не существует однозначных организационных решений, рассчитанных на программы разных типов. Не во всех случаях требуется создание новых или выделение головных органов управления. Достаточным может оказаться наличие четко разработанного, сбалансированного плана действий с обоснованным распределением ресурсов и этапов, а также установление строгой системы прав и ответственности. Организационные формы координации и взаимосвязей должны разрабатываться применительно к конкретным условиям реализации программ. Общим положением является то, что организационный механизм управления должен формироваться на том уровне и в том звене, где сосредоточена реальная власть принятия решений. Его создание опирается на системный подход. Каждый элемент программы должен стать объектом четко установленной системы ответственности, охватывающей все уровни управления – руководителей программы в целом, руководителей подпрограмм, ответственных исполнителей программных мероприятий, штабные и научно-аналитические звенья.

Аппарат управления – это часть управляющей подсистемы, которая включает в себя наделенных соответствующими правами людей, специализирующихся на выполнении функций управления, их обеспечения и обслуживания. Система управления каждой программой имеет специфическую организацию в зависимости от ее особенностей, но обязательно должна включать: 1) на высшем уровне руководства – генерального заказчика и соответствующий координационно-совещательный орган; 2) на среднем уровне руководства – руководителя программы, стратегический совет, а также штабную службу по планированию, контролю и координации подпрограмм; 3) на нижнем уровне руководства – ответственных исполнителей отдельных этапов или частей работ по программам.

Организационные структуры управления программами делятся на централизованные, координационные и матричные. Последние являются наиболее универсальными, гибкими и не требуют существенной перестройки линейно-функционального аппарата.

В диссертации обосновано, что только на основе индивидуального, корпоративного и ассоциированного участия населения и научной общественности в территориальном управлении возможно многократно повысить результативность, прозрачность процессов формирования и достижения целей прогрессивных изменений в субъектах макрорегиона. Снижение неопределенности будущего достигается путем обсуждения, прояснения, согласования действий всех заинтересованных участников. Стратегия развития территории может быть разработана только в многостороннем и конструктивном диалоге бизнеса, власти и общества (гражданских институтов). Попытка отказаться от этого диалога или имитировать его лишает управление смысла. Стратегия – не административный документ. И хотя обычно инициатором ее разработки выступают региональные власти, это скорее «договор общественного согласия», в соответствии с которым администрация, предприятия и общественные организации принимают на себя определенные обязательства по совместному продвижению стратегических проектов и мероприятий, направленных на положительные преобразования в социоприродохозяйственной системе макрорегиона.

Формирование института гражданского участия связано с решением двух проблем: 1) вовлечением стейкхолдеров, 2) собственно организацией общественного участия. В числе стейкхолдеров – руководители администраций, влиятельные депутаты, авторитетные эксперты, представители бизнес-сообщества, политических партий, профсоюзов, общественных объединений и др. Их необходимо выявлять, информировать, заинтересовывать в участии.

Характеристики системы общественного участия: наличие ясной цели; «обратная связь» населения и органов власти; альтернативность представленных позиций и мнений; вовлечение общественности уже на ранних стадиях подготовки решений, затрагивающих интересы жителей; включенность максимального числа представителей различных социальных групп в процесс управления; предоставление достаточной информации, обучение населения; открытость и контролируемость процесса «стратегирования»; использование качественной методической базы для организации общественного участия и контроля за его результатами. Создание условий для проявления активности, заинтересованности общественности предполагает поиск объединяющей всех идеи, отражающей, например, исторические традиции и культурные ценности, экономическую уникальность территории и др. Зарекомендовавшие себя формы организации общественного участия: программы целевого информирования населения; «горячие» телефоны, общественные приемные и слушания; опросы, фокус-группы; рабочие и тематические группы по подготовке рекомендаций; общественное представительство в советах по принятию решений; интерактивные телевизионные и радио-дебаты; гражданский референдум; голосование по различным вопросам через средства массовой информации; обучение граждан и т.д. Вовлечение общественности должно происходить уже на ранних стадиях разработки стратегии и программы. Эффективным инструментом накопления информации является создание и постоянное обновление базы данных, размещенной на Internet-сервере.