Модернизация стратегического программирования развития макрорегиона

Концепция диссертационной работы. В современной России сохраняются общие предпосылки применения программно-целевого подхода в формирующейся системе стратегического программирования на мезоуровне национального экономического пространства. Актуальность его использования обусловлена нарастанием в регионах России проблем социально-экономического характера, обладающих «программной природой». Однако реализовать существенный потенциал межрегиональных целевых программ возможно при условии устранения организационно-методических просчетов на всех этапах управления территориальным развитием. Модернизация стратегического программирования должна быть приоритетно направлена на создание эффективного организационного механизма, активное формирование институтов гражданского участия, а также связана с координацией, объединением, полным или частичным включением отраслевых, региональных, окружных федеральных целевых программ в приоритетные мегапроекты территориального развития как нового вида стратегического проектирования в макроэкономическом и глобальном измерении.

Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:

1. Экономическое пространство обладает как атрибутивно-универсальными, так и атрибутивно-специфическими свойствами. Первые (единство, целостность, структурированность, иерархичность, функциональность, связанность, непрерывность, целенаправленность, бесконечность, фрактальность и др.) носят общесистемный характер и применимы к пространствам любого типа. Атрибутивно-специфические свойства отличаются выраженным дуопольно-модусным характером и присущи особому типу пространства – экономическому. Это: разнообразие – неоднородность, гомогенность – гетерогенность, симметрия – асимметрия, синхронность – асинхронность, открытость – замкнутость, концентрация – разряженность, дифференциация – поляризация и др.

Наличие свойств разнообразия, целенаправленности, адаптации, поддержания устойчивости есть условие и потенциальная возможность факторного обеспечения организации управляемого развития и функционирования частей экономического пространства разных иерархических уровней.

2. Под влиянием асинхронного и асимметричного протекания процессов хозяйственной эволюции формируются особые «мезопространства», отражающие промежуточные состояния и креативные зоны интеграции на разных уровнях глобального и национального пространства.

Институциональность имманентно присуща экономическому пространству. Особенностью регионов как утвердившихся пространственных институций мезоуровня является доминирование внутренних связей, как более интенсивных и актуальных, над внешними. Макрорегионы окружного типа (как утверждающиеся пространственные институции мезоуровня) – это пока объединения региональных экономик конгломератного типа на уровне формального обобществления хозяйства. Переход от формального к реальному обобществлению возможен на основе интеграции, консолидации и гармонизации интересов акторов окружных социоприродохозяйственных систем, последовательной модернизации стратегического управления их развитием с использованием инновационных методов и инструментов – эффективного механизма утверждения новых пространственных институций.

3. Только в составе макрорегионов регионы смогут выполнять мегаэкономические функции и выступать в качестве организованных субъектов процессов перерастания экономики «использования ресурсов» в экономику их «системного воспроизводства». На современном этапе интеграции программно-стратегический тип конкурентных преимуществ регионов и макрорегионов, наряду с природно-ресурсным и организационным, становится определяющим.

В эволюции макрорегионов окружного типа воплощаются изменения, происходящие на других уровнях иерархии национального и глобального экономического пространства, что предопределяет основные закономерности, тенденции их развития. Стратегию развития макрорегиона необходимо сознательно формировать исходя из многоуровневого строения хозяйства с учетом неравномерности реализации конкурентных преимуществ и их пространственно-временной спецификации.

4. Программно-целевой подход относится к категории проблемно-ориентированных и воплощает обширную методологию смягчения или устранения путем управленческих воздействий проблем «программной природы», которые долгое время не находят разрешения в естественном, инерционном режиме функционирования социоприродохозяйственных систем разных уровней иерархии национального экономического пространства. Стратегическое программно-целевое управление территориальным развитием (стратегическое программирование) должно основываться на единых базовых и локально-производных принципах.

Стратегическое программирование развития макрорегиона должно быть ориентировано на решение проблем комплексного характера, многофакторную детерминацию управляемых процессов и полученных результатов; направлено на достижение нового качества гомеостаза макрорегиональной социоприродохозяйственной системы; а потому предполагает обязательность стратегической компоненты, организационного обеспечения как пространственного, так и временного типов интеграции, единой системы оценки социально-экономических результатов, применения эффективных схем и организационных структур управления программами на всех стадиях их жизненных циклов.

5. Стратегическое программирование обладает проактивным потенциалом обеспечения консолидации, интеграции и конкурентоспособности субъектов макрорегиона, что выражается в способности направлять ресурсы на решение проблем «программной природы», еще не вошедших в структуру интересов звеньев мезоэкономики, которые не могут быть решены рутинными управленческими методами. В числе таких проблем: совместное освоение и использование природных ресурсов; модернизация инфраструктуры; развитие региональных товарных рынков; инновационное обновление отраслей специализации; создание условий для интеграционного взаимодействия субъектов макрорегиона; снижение масштабов теневой экономики, сокращение различий в уровнях социально-экономического развития субъектов макрорегиона. Кумулятивным эффектом их решения должен стать существенный рост уровня и качества жизни населения.

6. Формирование стратегий развития макрорегионов и окружных программ (как формы реализации стратегий) – относительно новый уровень территориального менеджмента. Сложившаяся в большинстве субъектов России практика разработки межрегиональных целевых программ при отсутствии территориальных стратегий нарушает логику научного предвидения, провоцирует неизбежность системных организационно-методических нарушений, снижая проактивные возможности программно-целевого подхода.

Реально действующие в России схемы и порядок разработки такого рода стратегических документов ориентированы преимущественно на параллельное и независимое решение проблем разной природы и масштабов на основе использования доступных ресурсов. Необходима переориентация на социально-экономические приоритеты с определением необходимых реперных (требующих коррекции) точек и полюсов, центров ответственности, концентрации факторов роста при адекватном распределении ресурсов, целевом формировании их критической массы, внедрении мониторинга и оценки эффективности их использования.

7. В современных условиях растут масштабы последовательно осуществляемых преобразований на макро- и мезоуровнях национального экономического пространства, усложняются производственно-технологические, организационно-экономические, социальные и иные связи. Это требует вовлечения в разработку и реализацию стратегий, межрегиональных программ многих министерств и ведомств с разными зонами и центрами ответственности. Отсутствие специализированных организационных структур управления окружными программами является одной из основных причин их низкой результативности и незавершенности. Модернизация территориального стратегического программирования связана с формированием эффективного организационного аппарата аутсорсингового типа, укреплением, в первую очередь, интегрированного среднего управленческого звена на уровне округа и наделением его структур соответствующими полномочиями.

8. Повышение результативности формирования и достижения целей прогрессивных изменений в субъектах макрорегиона в условиях утверждения новой территориальной парадигмы устойчивого, конкурентоспособного и безопасного развития возможно только путем внедрения методики, позволяющей обеспечить необходимый и достаточный уровень прозрачности индивидуального, корпоративного, ассоциированного участия региональных органов власти, стейкхолдеров, населения, научной общественности в процессе стратегического программирования.

Публичность стратегического программирования, разработка стратегий и программ развития макрорегионов окружного типа на консолидированной многоуровневой основе общественного участия – актуальный способ активизировать гражданскую инициативу, внедрять философию причастности и ответственности, усиливать социальную базу интеграции и субъектный статус территории. Это особенно необходимо в таких сложных и разнообразных по природно-техническим условиям, геоэкономическому и геополитическому положению, полиэтничных и многоконфессиональных, нестабильных и крупных округах России, как Южный федеральный округ.

9. В ходе экспертизы выявлены и систематизированы недостатки окружной федеральной целевой программы «Юг России»: отсутствие этапа комплексных предпрограммных исследований, незначительность средств, выделяемых на НИОКР; игнорирование роли макрорегионального сообщества в определении перечня объектов, необходимых для исполнения полномочий субъектов Федерации в рамках программы; включение в программу автономных инвестпроектов как результат лоббирования интересов региональных элит; массовое фигурирование объектов локального значения и статуса; слабая обоснованность стратегических программных целей и задач; отсутствие четко выраженных приоритетов в финансировании проектов и мероприятий при неэффективном механизме финансирования программы в целом; слабое научное и юридическое сопровождение процесса стратегического программирования; отсутствие единой системы показателей эффективности и целевых индикаторов; моральное старение, снижение качества программы из-за громоздкости процедуры ее утверждения и корректировки; нацеленность программного контроля на мониторинг фактического расходования средств при отсутствии реальной персонифицированной ответственности, эффективного организационного механизма управления; информационный вакуум, непрозрачность и игнорирование необходимости гражданского участия, отсутствие у населения, научной общественности доступа к объективным данным о ходе реализации программы и др.

10. Реализуемые сегодня в России территориальные мегапроекты («Комплексное развитие Южной Якутии», «Урал промышленный – Урал полярный» и др.) преимущественно направлены на преобразование экономического пространства восточной части страны. Это, при всех прогнозируемых положительных эффектах для субъектов данных макрорегионов, не может не усилить асинхронность, асимметрию и дифференциацию пространственного развития. Назрела необходимость разработки стратегии развития Южного макрорегиона в формате мегапроекта, который должен стать новым видом стратегического проектирования в макроэкономическом и глобальном измерении.

11. Цель мегапроекта «Развитие Юга России» – развитие Южного федерального округа в статусе мегарегиона в глобальном экономическом пространстве. Стратегические направления, содержательно развивающие концепцию мегапроекта, включают: создание новых и развитие существующих международных транспортных коридоров и дорожных сетей, модернизацию морских и речных портов, аэродромов, железнодорожных терминалов; рационализацию инфраструктуры энергообеспечения; расширение инфраструктуры рекреационных комплексов; инвестиционную поддержку уникальных природных заповедников Северного Кавказа. Однако их успешная реализация требует вовлечения в стратегическое программирование всех субъектов Южного макрорегиона в системном формате и невозможна без поддержки федерального центра. Только сочетание государственного направляемого развития с инициативой субъектов разных уровней пространственной иерархии позволит эффективно реализовать конкурентные преимущества южных регионов страны, повысить их значимость в глобальном и национальном экономическом пространстве.

Научная новизна диссертационного исследования:

– выделены атрибутивно-универсальные и атрибутивно-специфические свойства экономического пространства; обосновано, что именно в свойствах целенаправленности, разнообразия, адаптации, поддержания устойчивости заложен потенциал факторного обеспечения организации управляемого, инициируемого развития и функционирования социоприродохозяйственных систем, находящихся на разных иерархических уровнях экономического пространства;

– введено в научный оборот понятие макрорегиона окружного типа как особой разновидности макрорегионов, возникшей в результате нового, директивно закрепленного административно-территориального деления России и характеризующей достигнутый уровень институционализации, организации, зрелости хозяйственного механизма и государственной территориальной политики;

– определено, что из природно-ресурсных (обладание комплексом ресурсов особого качества и в достаточным количестве), операционных (характеризующих эффективность их мобилизации и использования) и программно-стратегических (наличие территориальных стратегий, целевых программ и проектов развития) конкурентных преимуществ территории последний тип становится в современных условиях особо значимым для пока слабо интегрированных макрорегионов (округов) России и нуждается в модернизации формы и содержания территориального стратегического программирования;

– обосновано, что стратегическое программно-целевое управление должно строиться на единых принципах – базовых (легитимность, реальность, нормативность, конкретность, контролируемость, транспарентность и др.) и локально-производных (скользящее планирование, балансирование интересов, вариативность и др.), отражающих специфику организации его отдельных элементов и этапов;

– предложено под стратегическим программированием территориального развития понимать относительно самостоятельное формирование окружным, региональным, муниципальным сообществом целей, императивов, ориентиров и приоритетов устойчивого, безопасного социально-экономического развития в динамичной конкурентной среде на основе программно-целевой методологии, что предполагает публичность и открытость процессов создания стратегий, программ, проектов и планов, конкретизирующих миссию и направления развития социоприродохозяйственных систем разного уровня иерархии национального экономического пространства;

– в качестве важного направления модернизации стратегического программирования развития макрорегиона обоснована необходимость институционального оформления и функционального укрепления интегрированного среднего (окружного) звена управления межрегиональными целевыми программами за счет создания специализированных организационно-управленческих структур при представительстве Президента РФ в округе (стратегического окружного совета, окружной дирекции, координационного общественного совета, стратегического окружного финансового фонда) и наделения их соответствующими полномочиями;

– доказана актуальность модернизации стратегического программирования развития Южного макрорегиона за счет адаптации к мезоуровню методики, основанной на активном сотрудничестве окружных, региональных органов власти, научной общественности, стейкхолдеров и населения на консолидированной многоуровневой основе; аргументировано, что данная методика, наряду с процессами инициации, координации, разработки, экспертизы, продвижения, должна быть дополнена системой непрерывного стратегического контроллинга окружной стратегии и программы как инструмента ее реализации;

– в результате проведенной экспертизы раскрыта системность и повторяемость основных организационно-методических недостатков процессов формирования и реализации окружной федеральной целевой программы «Юг России», таких как: игнорирование этапа предпрограммных научных исследований, доминирование локальных и автономных проектов, выраженное лоббирование интересов региональных элит, громоздкость процедур утверждения и корректировки, отсутствие единой системы оценки результатов, информационный вакуум, нетранспарентность и др., которые искажают форму и содержание программно-целевого подхода; это позволяет выделить как сформировавшуюся тенденцию явление «псевдопрограммирования»;