Государственное регулирование рынка городских земель как специфичного природного ресурса социально-экономического развития

Каждому этапу соответствовали свои цели и задачи, однако, в процессе осуществления земельной реформы в течение всех этапов особо значимым являлось регулирование отношений, связанных со следующими процессами:

• приватизацией земельных участков собственниками зданий, строений, сооружений, расположенных на них;
• разграничением государственной собственности на землю;
• формированием и учетом земельных участков (землеустройство и земельный кадастр);
• реализацией принудительного изъятия и резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд;
• установлением отдельных публичных ограничений по использованию земельных участков (сервитуты) и совершению сделок с ними;
• налогообложением правообладателей земельных участков;
• предоставлением земельных участков под строительство;
• другими вопросами (в том числе правовым зонированием, концепцией единого объекта недвижимости).

В целях исследования проблем развития земельного рынка в России, изучения состояния, нормативно-правового, кадрового, информационного, методического обеспечения органов власти, участвующих в управлении земельными ресурсами, был проведен социологический опрос руководителей и сотрудников Управления Роснедвижимости по Нижегородской области и его структурных подразделений, которые выступили в качестве экспертов в области государственного управления земельными ресурсами и регулирования оборота земли. Анализ результатов данного анкетирования, а также результатов экспертного опроса членов территориальных торгово-промышленных палат, предпринимателей и посредников при прохождении процедур, связанных с недвижимостью и землей, проводившихся в рамках исследования «Исследование сделок с землей и недвижимостью в Российской Федерации», позволил сделать ряд выводов, представленных ниже.

1. Степень информированности населения и его «правовой грамотности» в вопросах владения, распоряжения и пользования землей по мнению подавляющего большинства экспертов является низкой, что несомненно отрицательно сказывается на развитии земельного рынка.

2. На развитие земельного рынка в России оказывают влияние следующие факторы (по степени уменьшения влияния): экономические, правовые, организационные, политические, социальные и культурно-исторические.

3. По мнению экспертов, развитие земельного рынка может привести к ряду последствий негативного и позитивного характера. В первую очередь, надо сказать, что большинство экспертов обеспокоены процессами деградации земель и усилением социальной напряженности, в результате перераспределения собственности на землю. В тоже время, велика вероятность того, что в результате развития рыночных отношений, увеличится объем земельных платежей и количество собственников земельных участков. Не вызывает опасений выкуп больших площадей российских земель иностранными гражданами. В отношении того, сможет ли рынок распределить земельные участки в руках наиболее эффективных собственников, эксперты высказались неоднозначно.

4. Для создания благоприятных условий, более эффективного использования земельных ресурсов эксперты считают необходимым продолжить приватизацию земель поселений, упростив процедуру предоставления земельных участков и существенно увеличить долю частной собственности (50-70%) на данную категорию земель. Причем оборот земель поселений, по мнению экспертов, должен в большей степени регулироваться рыночными механизмами. В отношении приватизации земель сельскохозяйственного назначения эксперты высказывались более сдержанно, считая, что доля частной собственности на землю сельскохозяйственного назначения не должна быть более 50%. При этом государство должно четко контролировать оборот земель сельскохозяйственного назначения.

5. Цена, по которой на данный момент продаются земельные участки сельскохозяйственного назначения, является ниже объективной (т.е. земля недооценена), и в ближайшие 5 лет она, скорее всего, останется на том же уровне, либо немного увеличится. Цена на землю поселений в большинстве случаев соответствует ее реальной цене (что свидетельствует о достаточно развитом рынке земельных участков) и в ближайшие 5 лет, вследствие объективных причин, цена на земельные участки в городах и поселениях будет увеличиваться.

6. Деятельность федеральных и региональных органов власти, по мнению большинства экспертов, оказывала позитивное влияние на развитие земельного рынка. В тоже время, в меньшей степени позитивной в отношении реформирования земельных отношений экспертами была оценена деятельность органов муниципальной власти.

7. Информационное и кадровое обеспечение органов государственной и муниципальной власти, участвующих в управлении земельными ресурсами, в целом признано удовлетворительным. Наиболее востребуемыми для руководителей органов власти, являются знания и навыки в сфере земельного законодательства, государственного и муниципального управления, экономики.

8. Полноценному вовлечению земли в хозяйственный оборот препятствует ряд факторов, одним из важнейших в числе которых является фактор административных барьеров на пути предпринимателей к покупке земельных участков для осуществления хозяйственной деятельности.

9. Ценовая ситуация на частном рынке земельных участков характеризуется сильным завышением цены участков, при этом рынок частных компаний, предоставляющих посреднические услуги в области земельных отношений, признается экспертами в значительной мере ограниченным в свободе, что подразумевает существование барьеров для входа новых компаний. Существование подобных барьеров неизбежно ведет к повышению концентрации на рынке, степени его монополизации, что создает предпосылки для подрыва конкурентной среды и постепенного размывания стимулов к повышению конкурентоспособности предприятий.

К числу причин, обусловливающих существование ограничений свободы рынка, в первую очередь следует отнести деятельность бюрократического аппарата, которая характеризуется невысоким уровнем компетенции, а в ряде случаев умышленным оппортунистическим поведением бюрократических служащих, направленным на извлечение ренты из административного ресурса.

11. Процедура предоставления земельных участков является по мнению экспертов значительно менее удобной и доступной для предприятий малого и среднего бизнеса (в сравнении с приобретением на частном рынке). Сложность успешного прохождения процедуры предоставления земельных участков органами государственной власти или местного самоуправления отмечается как один из наиболее важных факторов, ограничивающих возможности малых предприятий приобрести земельные участки в собственность. Помимо значительных издержек на получение необходимых разрешений, проведение землеустроительных работ и согласований с инженерными службами на практике зачастую обращается в широкое поле для коррупционных действий работников и руководителей соответствующих служб.

12. Имеется значительное число свидетельств о непоследовательных действиях органов местного самоуправления – после постановления о предоставлении земельного участка нередко выходит постановление об отмене предыдущего. При этом оспаривание отмены постановления в суде редко приводит к положительному для предпринимателей результату. Отмечаются отдельные случаи, когда чиновники удерживают компании от подачи заявлений на приобретение земли в собственность, так как для них более удобными являются отношения аренды. В связи с этим множество компаний даже не пытаются подавать заявления о предоставлении и продолжают арендовать земельные участки.

13. Зачастую при принятии решений властями муниципальных образований существенно нарушается антимонопольное законодательство. Проверки Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации систематически выявляют ряд нарушений, главным образом – в сфере предоставления земельных участков для жилищного строительства.

14. Несмотря на то, что в целом земельные участки на рынке оцениваются экспертами как доступные для малого бизнеса, следует отметить, что в подавляющем большинстве случаев малым предприятиям сложно (преимущественно даже невозможно) конкурировать на проводимых конкурсах и аукционах по продаже государственных или муниципальных земель с представителями крупного бизнеса. Следует заключить, что доступны малому бизнесу главным образом земельные участки из сегмента, который представляет для крупного бизнеса мало интереса.

В четвертой главе «Эффективные организационно-экономические механизмы государственного регулирования рынка городских земель на основе моделирования и прогнозирования процессов его развития» представлены результаты использования предложенной во второй главе методики разработки управленческих решений с целью повышения эффективности государственного управления земельными ресурсами на основе прогнозирования развития земельного рынка.

Происходящие в настоящее время процессы приватизации городской земли имеют стратегическое значение для социально-экономического развития регионов и страны в целом. С целью определение наиболее эффективных механизмов регулирования данных процессов была разработана соответствующая когнитивная модель. Главным прогнозируемым показателем модели целесообразно выбрать площадь государственных и муниципальных земель, приобретенных в частную собственность, поскольку именно этот показатель в первую очередь характеризует темп развития приватизационных процессов. Однако необходимо отметить, что рост этого показателя не является единственной целью государственного регулирования земельными отношениями. При принятии управленческих решений, необходимо учитывать комплекс показателей, характеризующих социально-экономическое развитие объекта исследования в целом, чтобы процессы приватизации не осуществлялись в ущерб ему. По этой причине в модель были включены показатели объема земельного рынка в денежном выражении и объема земельных платежей. Объем земельного рынка в комплексе с другими показателями будет характеризовать развитие земельного рынка и, соответственно, оказывать влияние на количество профессиональных участников, объем финансовых услуг на земельном рынке, доходы населения и другие показатели. Показатель объема земельных платежей оказывает влияние на социально-экономическое развитие объекта исследования и подсистему государственного управления земельным рынком.

Можно выделить два основных фактора, которые оказывают существенное влияние при принятии решения о выкупе земельного участка в частную собственность:

1. желание приобрести земельный участок (спрос на землю)
2. возможности для приобретения земельного участка (экономическая, правовая, организационная доступность земли)

Спрос на землю определяется множеством факторов, большая часть которых имеет локальный характер и зависит от характеристик конкретного земельного участка. Данная модель предлагается для анализа рынка земельных участков, пользующихся устойчивым спросом, соответственно основным фактором, влияющим на площадь приватизируемой земли будет, в данном случае, возможности приобретения земельного участка, с точки зрения его экономической, правовой, организационной доступности, которая, в свою очередь, определяется следующими факторами:

1. затраты на приобретение земельного участка:

• приватизационная цена земельного участка
• время, затрачиваемое на оформление сделки и регистрацию права на земельный участок:
• • законодательно установленные сроки предоставления информации, регистрации и др. процедур;
  • количество профессиональных участников земельного рынка, осуществляющих соответствующие услуги;
  • количество информации о земельном рынке и приватизации земли, в том числе в СМИ

2. затраты на сохранение и защиту прав на земельный участок после его приобретения:

3. экономическая возможность населения приобретать земельные участки:

Управляемыми, с точки зрения государственного регулирования процессов, в данной модели являются приватизационная (выкупная) цена на земельные участки, ставка земельного налога, затраты на защиту прав собственности. Частично управляемые показатели: время, затрачиваемое на совершение сделки и регистрацию права на земельный участок; количество профессиональных участников земельного рынка, осуществляющих соответствующие услуги; количество информации о земельном рынке и приватизации земли, в том числе в СМИ; объем финансовых услуг на земельном рынке (ипотечное кредитование и др.)

Далее были рассмотрены различные стратегии администраций муниципальных образований и спрогнозированы значения показателей когнитивной модели с целью выявления наиболее эффективных механизмов регулирования рынка земли.

Первая рассматриваемая стратегия заключается в снижении приватизационной цены земли с сохранением других показателей на прежнем уровне.

Вторая стратегия направлена на сокращение такого фактора как время, затрачиваемое на оформление сделки и регистрацию права на земельные участки. Анализ отечественной и зарубежной практики оформления сделки и регистрации права на земельные участки показывает, что в настоящее время данные процедуры требуют большого количества времени и существуют организационные возможности для их сокращения, например, с помощью реализации принципа «единого окна».

Третья стратегия направлена на снижение затрат субъектов земельного рынка на защиту прав на земельный участок. В России известно большое количество ситуаций, когда в суде оспариваются правоустанавливающие документы на земельный участок, выданные главами администраций муниципальных образований. Анализ судебной практики показывает, что в результате отсутствия в законодательстве четких норм, регулирующих отдельные процедуры предоставления, изъятия земельных участков, у субъекта земельных отношений на протяжении всего жизненного цикла использования земельного ресурса, остается риск дополнительных затрат на защиту прав на собственный земельный участок. Эти затраты включают в себя временные, финансовые, организационные и другие виды ресурсов. Причина данной ситуации кроется в слабо развитой институциональной среде земельного рынка, высокого уровня коррупции в органах власти. Указанные риски существенно снижают инвестиционную привлекательность муниципального образования, повышают цену инвестиций. Это негативно сказывается не только на развитии земельного рынка, но и на социально-экономическом развитии муниципального образования в целом. Мероприятия, направленные на укрепление судебной власти, развития земельного законодательства, борьбу с коррупцией позволят снизить в целом затраты собственника земельного участка на защиту своих прав.

Четвертая ситуация связана со стратегией управления муниципальным образованием, ориентированной на увеличение объема земельных платежей, основанной на предположении, что снижение выкупной цены приведет к росту площади приватизируемых земель, и, соответственно, к увеличению налогооблагаемой базы, что, в свою очередь, вместе с увеличением ставки земельного налога приведет к росту земельных платежей.