Государство как фактор экономического развития россии: xviii век

Реорганизация общей системы центрального и местного управления после Петра I, связанная с необходимостью “отладки” бюрократической машины и снижения расходов на управление в условиях возросшего бюджетного дефицита, коснулась и финансовой сферы. Заведование доходами и расходами возлагается на одно центральное учреждение. Областная канцелярия перестраивается на старый приказной лад; по-новому регулируется лишь движение сумм в высшие инстанции и отчетность перед ними. С 30-х гг. усиливается раздробленность управления финансами. По старой практике XVII в. взимание и расходование новых сборов возлагалось на новые учреждения, в итоге к концу правления Елизаветы сбор и расходование налогов оказались в ведении уже более чем 50 центральных учреждений и ведомств. При Екатерине II “Учреждением о губернии” (1775) финансовая часть (все казенные доходы) была отделена от административной и судебной. Нити финансового управления сосредотачиваются в руках государственного казначея (генерального прокурора), при котором возникают новые финансовые учреждения. Реформируется сенатская Экспедиция государственных доходов (“прообраз будущего министерства финансов“), создается система казначейств. Управление финансами превращается в обособленную отрасль государственного управления. С 1781 г. ежегодно составляется табель о государственных доходах, расходах и остатках. Однако единства кассы создать не удалось, сохранилась специализация государственных доходов.

К началу XVIII в. основное значение для государственного хозяйства, для “всего, что относится до прихода и расхода государства”, имела налоговая (податная) система. Прямые налоги, для взимания которых потребовалась принудительная тяглая организация, имели главным образом военное назначение (окладные налоги). Широкое распространение получили чрезвычайные налоги (“запросные деньги”). Взимание прямых податей обеспечивалось круговой ответственностью сельских и посадских общин. Косвенные налоги (таможенные и кабацкие сборы) являлись окладными налогами, а их сбор отдан на личную или коллективную ответственность высшего слоя городского сословия.

Усиленный поиск новых источников доходов на экстренные военные нужды при Петре I, дававший лишь кратковременное увеличение доходов казны, привел в конечном итоге к реформе податного обложения. Речь шла о слиянии всех многочисленных окладных и запросных платежей в один налог, повышении оклада, изменении единицы обложения и увеличении разрядов плательщиков. Подушная подать имела целевое военное назначение и определялась, исходя из расчетной потребности на содержание армии. Однако в силу технической невозможности постоянного контроля за плательщиком со стороны государства ревизская душа становится счетной единицей, а обложение сохраняет раскладочный характер. Община делит землю на души (и доли души), которые являются, по сути, “единицами земли, обложенными единицей налога” и распределенными среди населения согласно “хозяйственным силам”.3

333 Сохраняется и круговая ответственность сельских и городских общин за сбор налога. Вводится паспортная система. Помимо подушной подати, взимаемой в денежной форме, сохраняются многочисленные натуральные повинности. Согласно анализу, проведенному П.Милюковым, как административная реформа 1718-1722 гг. не была согласована с учреждениями реформы 1708-1712 гг., так и новая податная система (1718-1722) не была приведена в общую связь с административным устройством. Вместе с тем, в основном завершается начавшийся со 2-ой половины XVI в. процесс унификации обложения. Население стягивается в крупные сословные группы, податные и неподатные. Введение подушной системы обложения стало пиком развития прямой подати в России. Доля прямых налогов в доходной части бюджета увеличивается с 19,8% в 1701 г. до 55,5% в 1724 г.3

34

4 Статьи расходного бюджета (1725) были напрямую связаны с доходными статьями, при этом 3/4 бюджета шло на военные расходы, а остальные доходы тратились главным образом на общественные постройки, дипломатию и двор. Центральные учреждения содержались в основном из доходов, связанных с их деятельностью.

Государственный бюджет, в целом типичный для абсолютистского государства, сохраняет свой фискальный характер и после Петра I. Интенсивное развитие финансовой мысли, характерное для XVIII в., определяется поиском в направлении увеличения казенных доходов, что находит отражение в обширной литературе финансовых проектов. Острой проблемой становятся недоимки по подушной подати, хотя собираются они “огнем и мечом”. Рост фискального гнета и введение ответственности помещиков за сборы способствуют усилению крепостничества. Считая крепостное право лучшим способом для получения подушных сборов, власть стремится закрепить монополию дворянства на владение крепостными. Трудности в сборе прямых налогов в сочетании с хроническим дефицитом бюджета вынуждают при Елизавете неимоверно увеличивать число разного рода мелких сборов и в конечном счете отдать предпочтение косвенным налогам. Быстрорастущими статьями расходного бюджета становятся армия и двор. При Екатерине II, наряду с упразднением многих мелких сборов и фискальных регалий, резко усиливается налоговый пресс. Косвенные налоги вырастают почти в 2,5 раза, прямые – в 1,5 раза. 48,9% бюджета 1795 г. составляют косвенные налоги, около половины которых приходится на питейные сборы, 36,2% - прямые налоги.3

355 Широкий размах приобретает эксплуатация монетной регалии, в обращении появляются бумажные деньги. Поиск источников доходов приводит к первым шагам по созданию системы организованного кредита. “Кредитный промысел приобретает чисто государственный характер”, однако “постепенно разбавляется организацией общественных кредитных учреждений”.3

366 Впервые особым налогом, падавшим лично на плательщика и сходным с подоходным обложением, облагается купечество. Важное фискальное значение имело завершение секуляризации церковных земель. В целом государственные доходы вырастают более чем в 4 раза.3

377 Однако еще более росли расходы, основными статьями которых, по данным П.Милюкова за 1794 г., являлись армия и флот (46%), издержки по сбору налогов и собственному хозяйству казны (20%), администрация и суд (12%), а также двор (9%).3

388 Бюджетный дефицит колеблется от 8,7 до 29,1 млн. руб. в год, достигая 63-65,5% доходных статей (1787-1794). Финансовым итогом царствования Екатерины стали 216,67 млн. руб. государственных долгов, внутренних и внешних, и расстройство денежного обращения. При Павле I, несмотря на политику жесткой экономии казенных средств, имевшую результатом снижение госрасходов на внутреннее управление, финансовые затруднения, как и при Екатерине II, решаются при помощи печатного станка, что еще более раскручивает инфляцию. Если до 1786 г. бумажный рубль практически сохранял паритет с серебряным рублем, то уже с 1786 г. ассигнации перестали размениваться на монету, хотя и принимались в уплату налогов. В 1796 г. курс ассигнационного рубля составлял уже 70,5 к 100, в 1800 г. – 65,3 к 100. Сумма признанного государственного долга вырастает до 275,29 млн. руб. Уплата процентов по внешним долгам начинает обременять расходный бюджет, составляя в 1800 г. 4,01% государственных расходов против 2,86% в 1796 г.3

39

9

Таким образом, рост военно-финансовых потребностей и бюджетного дефицита при Петре I привел к ломке госструктур и стал важнейшим фактором “новшеств” в государственном строе. С новой податной системой приобретает четкие очертания социальная структура общества, придается вектор дальнейшей социальной эволюции в направлении усиления института крепостничества. Развитие государственных финансов обусловлено необходимостью в увеличении и концентрации казенных сборов, усилении централизации управления финансами. Дефицит бюджета оказывает влияние на административное строительство, социальную эволюцию общества, существенным образом влияет на экономическую политику государства и в после-петровский период. В итоге, от внедренной Петром шведской системы учреждений мало что остается. Рост фискального гнета способствует усилению крепостничества. Изменяется общая картина доходного бюджета. Расцветает система монополий, откупов и подрядов. Характерными чертами государственных финансов являются раздробленность финансового управления, специализация доходов, неналаженная отчетность и невозможность составления ежегодных общегосударственных росписей доходов и расходов, секретность финансовой политики и неэффективность государственного контроля за расходованием средств, способствующие процветанию казнокрадства во всех звеньях административного аппарата. Сложившаяся к 1760-м гг. государственно-хозяйственная система не отвечала задаче имперского строительства, что стало предпосылкой для новых коренных преобразований. Финансовые реформы Екатерины направлены на упорядочение финансового хозяйства, усиление централизации финансового управления и концентрации финансовых ресурсов в бюджете, резко увеличивается и налоговая нагрузка на население.

В целом, формирующаяся в XVIII в. модель устройства государственных финансов, обусловленная потребностью в мобилизации ресурсов и централизованном их распределении в интересах строительства империи, соответствует типу государственного устройства, способствует усилению властной вертикали во главе с монархом. В руках последнего сосредотачивается высшая военная, административная и финансовая власть, осуществляемая через бюрократию.

В тесной связи с эволюцией государства и его интересами решается проблема собственности на землю – ключевой вопрос любого общества. Как собственник территории, государство и управляет ею, контролируя пользование и распоряжение землей частными собственниками. Этот принцип, узаконенный Уложением 1649 г., последовательно проводится государством в течение всего XVIII в. “Самовластный государь” ради блага государства (“общего блага”) осуществляет свое право экспроприировать частные земли и ограничивать права частного землевладения. Государство активно наступает на вотчинные права православной церкви – сильного конкурента государственного хозяйства, владельца 1/3 территории страны (сер. XVII в.), имеющего огромный политический вес. С восстановлением Монастырского приказа (1701) церковные вотчины сливаются в единое целое; связанные с ними привилегии уничтожаются, часть вотчин отходит государству. Устанавливается прямой контроль за хозяйством и денежными средствами церковных учреждений. В 1721 г. приказ переходит в ведение Св. Синода, но доходы с церковных имений должны были “бездоимочно” поступать в казну.

С введением подушной подати царские вотчины и черные волости окончательно объединяются в один разряд государственных имений: земли черносошных крестьян, а также ряда других категорий мелких земельных собственников (однодворцев, ясачных), становятся государственной собственностью. Нередки случаи прямой экспроприации частных земель у духовенства и светских землевладельцев по политическим и иным мотивам. Земельная политика по отношению к дворянству и городскому населению обуславливается государственными интересами. “Пунктами” 1714 г. о единонаследии поместья (условные владения) уравнивались с вотчинами: все они превращались в единую дворянскую недвижимость на праве частной собственности, но с ограничениями в пользовании (неотчуждаемость и неделимость), что являлось залогом сохранения землевладения как материального обеспечения государственной службы.

Ради “блага государства” ограничивались права частного землевладения в пользовании угодьями (рыбными ловлями и пр.), в области лесопользования, что ясно прослеживается в системе лесоохранительных законов, а также в сфере пользования ископаемыми богатствами, признанными государственной собственностью. Одним из основных проявлений старой поместной системы было наделение землей служилых людей низших разрядов, в то же время их надел по сути приближался к крестьянскому наделу. С 1724 г. низшее служилое землевладение превращается в государственное крестьянское землевладение. Важным направлением земельной политики являлась раздача земель с теми или иными целями (заселение и улучшение земель, посев определенных культур, развитие промышленности и т.д.).

В послепетровский период, в процессе эволюции государства в направлении сословной монархии, сопровождавшейся превращением дворянства в привилегированное сословие, дворянское землевладение постепенно освобождается от ограничений в праве пользования, становится “вечным” и наследственным, перестает быть напрямую связано с обязательной службой государству. Однако, делая частному землевладению ряд существенных уступок, устанавливая полное право собственности на землю, способствуя путем раздач и продаж формированию крупного дворянского землевладения, государство не отказалось от верховного права ограничивать в своих целях права земельных собственников, вплоть до конфискации земель. Процесс превращения теократического государства в светское, Святой Руси – в Российскую империю, сопровождавшийся потерей православной церковью “независимости” от государства, завершается секуляризацией церковных вотчин.

Важнейшим мотивом земельной политики становятся финансовые интересы государства. С точки зрения власти, записанные в подушный оклад не могли владеть землей на праве частной собственности. Запрещается покупка земель дворовым, владельческим и монастырским крестьянам; под угрозой конфискации землевладельцам из крестьян предписывается продать землю (1730). Поскольку свободная земельная собственность не могла обеспечить исправность поступлений в казну, государство стремится повсеместно распространить хозяйственную общину как определенную гарантию получения платежей. Принимаются меры по пресечению оборота черносошных земель (продажи, заклада, мены) даже в случаях новых “расчисток”. Однако, замечает П.Милюков, отмена частной собственности на землю на черносошном Севере вследствие сопротивления крестьянства была окончательно проведена не раньше 30-х гг. XIX в. Еще более затруднительным было преобразование в общинное частного землевладения однодворцев.4

400 Впервые на видное место выдвигается вопрос о земельном наделе крестьянина как главного плательщика, источника финансовых ресурсов государства. От организации служилого поземельного надела государство начинает переходить к организации надела казенных крестьян на принципах: уравнительный надел, соразмерный с повинностями, его неотчуждаемость, запас земель, переселение малоземельных. Регулируя крестьянское землепользование на государственных землях, государство обозначает свою позицию и по отношению к наделу помещичьих крестьян (например, при раздаче помещикам «примерных» земель по числу душ или при пожалованиях), в целом же не вмешиваясь в отношения помещика и крепостного. Положение общины на владельческих землях, не являвшейся субъектом права, определялось частно-вотчинными инструкциями и кодексами, в которых конкретизировались права ”государей” по отношению к крестьянам. В барщинных имениях, где владельцы, интенсифицируя хозяйство, стремились подчинить своему контролю экономику и быт каждого крестьянского двора, роль общины сводилась к минимуму. В случаях же перехода на месячину, община и вовсе могла быть ликвидирована. Наиболее благоприятные условия для ее жизнедеятельности были в крупных оброчных имениях, где функции управления нередко передавались выборным мирским представителям. Широкое распространение получили смешанные формы вотчинно-общинного управления. Община становится “элементом вотчинного хозяйства”, используемым для поддержания установленного порядка. Будучи “формой обеспечения ренты”, община одновременно являлась сословным крестьянским органом, что объективно, уже фактом своего существования, сдерживало крайние проявления абсолютной власти владельцев. Как и при Петре I, развивается условное землевладение, посредством которого решаются те или иные государственные задачи. В целом, земельная политика является инструментом строительства новой государственности и хозяйственного освоения территорий быстро растущей империи.