Система управления сельским хозяйством россии (теория, методология, практика)

Нужно учитывать, что частичное или неполное решение одной проблемы из-за отсутствия согласованности, взаимосвязи экономических, социальных и политических решений нередко приводит к обострению существующих проблем и возникновению новых. С помощью прогностических оценок ситуаций и последствий аграрной политики принимается окончательный вариант стратегии управления устойчивым развитием сельской местности. На региональном уровне силами органов управления субъектов Федерации должны выполняться следующие задачи:

• проведение анализа факторов и условий, составляющих суть проблем в сельских сообществах, вызывающих негативные процессы на селе и в сельскохозяйственном производстве;
• определение системы общерегиональных мер по решению стратегических проблем экономического и социального характера, последовательности их реализации, объемов затрат и эффективности;
• разработка и принятие законодательными собраниями субъектов Российской Федерации правовых актов и нормативов в целях осуществления программных мероприятий;
• организация и контроль за выполнением региональной целевой программы.

Общегосударственные проблемы по производству сельскохозяйственной продукции и совершенствованию управления сельским хозяйством должны решаться высшей системой управления, непосредственно взаимодействующей с низшими иерархическими структурами. Для успешного решения проблем требуется устранить коррупцию в эшелонах власти, сократить многоуровневые согласования принимаемых решений. Вот почему необходимы открытость принимаемых решений, общественный контроль и участие трудящихся в управлении. Таким образом, при решении проблем устойчивости развития или сохранения сельской местности наиболее эффективным управлением является гуманно-демократическое, социальное управление.

Чтобы не потерять продовольственную независимость, необходимо развивать внутреннее производство и внутренний рынок. В решении этой задачи огромную роль будут играть сельские территории, на которых должно быть восстановлено сельскохозяйственное производство в любых формах собственности и хозяйствования, приемлемых для желающих работать на селе. На этих территориях возможно развитие других производств, адекватно необходимых сельскому хозяйству. Вместе с тем решение вопросов организации и устойчивого развития сельских территорий требует консолидации средств бюджетов федерального уровня, субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, внебюджетных фондов, образованных предприятиями и населением.

Расчеты на саморегулирующую силу рынка в прекращении негативных тенденций в экономике не оправдались. Особенно это заметно в сельском хозяйстве, где природные, территориальные, экологические, демографические, природно-климатические факторы и условия транспортной доступности существенно влияют на конъюнктуру рынка, его емкость, конкурентоспособность продукции сельхозпроизводителей и сводят к нулю рациональные пропорции между спросом и предложением. В этой связи возникли основные системообразующие проблемы, результатом которых явилось насаждение элементов «свободного» рынка (либерализация цен, рост прибыли банков за счет процентных ставок, диктат монополистов на внешнем и внутреннем рынках и т.д.).

К основным проблемам сельского хозяйства относятся: отсутствие воспроизводственного процесса в большинстве хозяйствующих субъектов, деградация сельской местности и обнищание сельского населения.

В работе, рассматривая сельскую местность не только как объект управления, но и как производственный специфический комплекс, развитие которого невозможно без воспроизводства рабочей силы, основного и оборотного капитала, предметов потребления, природных ресурсов, предлагаются следующие основные условия воспроизводственного процесса на сельской территории:

• создание условий для оптимизации численности товаропроизводителей и количества товаров, поддерживающих рациональное соотношение спроса и предложения на рынке;
• возможность товаропроизводителей продать свой товар по ценам, обеспечивающим возмещение затрат и получение прибыли для расширенного воспроизводства;
• улучшение социальных условий сельских жителей (дошкольные и школьные учреждения, культурные и другие социальные и производственные сферы инфраструктуры), способствующих цивилизованному расширенному воспроизводству рабочей силы и развитию моральных, культурных, умственных способностей будущего поколения.

Если эти условия не соблюдаются, происходят диспропорции в экономике. Территории не имеют возможности развиваться, то есть нарушается равновесие между спросом и предложением, падает покупательная способность, как важнейшее условие воспроизводственного процесса.

Расширенное воспроизводство в сельском хозяйстве предполагает накопление, то есть превращение полученной прибыли в элементы нового капитала. Это необходимо для роста производства путем использования постоянного капитала. Вместе с тем добавочный переменный капитал может быть увеличен только при высокой покупательной способности населения на приобретение предметов потребления.

Существует в принципе неверное мнение, которое опровергнуто практикой многих капиталистических стран, что в условиях рыночной экономики нельзя регулировать личное потребление, так как это может «подорвать» экономику, инициативу, личный интерес и т.п. А доводить до бедственного состояния огромные территории и миллионы людей, занятых вне сферы частных банков, коммерции и крупного предпринимательства, можно и нравственно? Или существующие зарплаты крестьян на уровне ниже прожиточного минимума тоже является нормой рыночных отношений?

Поэтому восстановить равновесность элементов воспроизводственного процесса на селе и в городах возможно и нужно путем государственного планирования пропорций потребления работниками различных сфер производства и обращения.

Процессы деаграризации должны быть приостановлены, ибо в перспективе это приведет к экологической катастрофе, сокращению ценных сельскохозяйственных угодий, чрезмерной монополизации земли отдельными хозяйственными объединениями и появлению так называемых «эффективных собственников» – латифундистов и монополистов, а также сельских пролетариев.

Финансовые ресурсы, выделенные Правительством РФ на 2006- 2007 гг. в размере 34,9 млрд. руб. для развития животноводства, малых форм хозяйствования и доступного жилья, предусмотренные приоритетным национальным проектом «Развития АПК», являлись недостаточными и составляли всего 0,6% бюджета страны.

Таким образом, опыт пятнадцатилетних рыночных преобразований, политика, основанная преимущественно на саморегулировании рыночных процессов, привели в итоге к огромным социально-экономическим потерям. Необходимо вмешательство государства в решение социально-экономических проблем в их различных аспектах, как это делается в экономически развитых странах. Реализация стратегических мероприятий потребует изменений в некоторых правовых и нормативных актах, поскольку принципы и методология устойчивого развития сельских территорий разработаны недостаточно. Причем в современных условиях государственная социально-экономическая политика должна иметь дифференцированный характер, управление аграрного сектора должно содержать четкое разграничение решения проблем федерального и регионального уровня. Региональную политику следует осуществлять таким образом, чтобы при сохранении единства целевого подхода страны к развитию аграрного сектора в наибольшей степени использовались благоприятные местные факторы. В глобальном плане она должна быть нацелена на развитие общероссийского аграрного сектора как совокупности оптимального функционирования региональных возможностей. Развитие и использование социально-экономических возможностей регионов следует осуществлять исходя из принципов правовой экономической свободы для товаропроизводителей различных форм собственности и хозяйствования. Поэтому совершенствование системы управления и государственной поддержки аграрного сектора в регионах является важнейшим условием для их устойчивого развития.

6. Предложена перспективная модель многоуровневой системы управления сельским хозяйством России

Политическая направленность разгосударствления и приватизации собственности в ущерб экономическим интересам страны привела к утрате со стороны государственных структур всех уровней многих функций управления, обеспечивающих стабильную деятельность сельскохозяйственных предприятий. Многие функции государственного управления необоснованно рассредоточены между министерствами и ведомствами. При этом роль Минсельхоза России и некоторых других органов управления аграрного сектора сильно принижена. Госкомимущество, Минэкономразвития и Минфин России нередко принимают решения, которые должны находиться в компетенции Минсельхоза РФ. Отсутствует четкое разграничение прав и ответственности по уровню управления.

В совместном ведении Федерального центра и субъектов Российской Федерации находятся следующие вопросы: владения, пользования и распределения землей и другими природными ресурсами; охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Учитывая специфичность сельскохозяйственного производства и ограниченные возможности конкуренции по сравнению с другими отраслями, исполнительным органам управления необходимо проводить по отношению к сельскому хозяйству политику, обеспечивающую гарантированное поступление финансовых средств. Например, в Канаде уровень государственной поддержки сельскому хозяйству к стоимости продукции составляет 35%, в ЕС – 40%, Австралии – 44%, Финляндии и Японии – 12%, Швейцарии – 76%, в США колеблется по годам от 25 до 33%. Почти половина общего бюджета Евросоюза из 115 млрд. евро (43%) идет на дотацию сельскому хозяйству, еще 36% – на региональные проекты и инфраструктуру.

Для восстановления и развития отечественного сельского хозяйства необходим разумный государственный протекционизм отраслям сельского хозяйства, особенно в отношении отраслей животноводства и предприятий молочной промышленности, без которых невозможно устойчивое развитие этих основных подсистем аграрного сектора.

Вместе с тем, по индексу GRICS (индекс государственного управления по результатам исследования состояния развития страны) Всемирного банка, оценивающему эффективность государственного управления в двухстах странах, Россия находится в нижней части рейтинга по таким показателям, как эффективность правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль коррупции.

Поэтому причины современного отставания российского сельского хозяйства можно сгруппировать в три основные группы: первая – незащищенность отечественных сельскохозяйственных товаропроизводителей от импорта продовольствия, вторая – несостоятельность руководителей рационально управлять производством в аграрном секторе и третья – это высокий уровень коррупции в экономике. Проведенные исследования показали, что в процентном соотношении эти составляющие, как сдерживающие факторы возможностей рационального развития сельского хозяйства, составляют соответственно 30, 30 и 40%.

Создание приемлемых условий для аграрного сектора предполагает выполнение государством весьма обширного перечня функций, наиболее важными из которых являются: политическая и административная поддерж­ка; финансовая поддержка и страхование; информационная поддержка; ин­новационная поддержка; маркетинговая поддержка; правовая поддержка; обеспечение доступа к ресурсам и рынкам сбыта; обеспечение отрасли вы­сококвалифицированными кадрами; защита внутреннего рынка, развитие внутренней конкуренции; поддержание равновесия на рынке продовольст­вия (интервенции); защита прав собственности; развитие аграрной науки; развитие семеноводства и племенного дела; строительство и содержание до­рогостоящих инфраструктурных объектов; обеспечение стабильности и со­блюдения правил игры путем осуществления всестороннего контроля.

В процессе исследования установлено, что система управления сельским хозяйством не может вернуться к исходному (дореформенному) периоду поскольку она не способна реализовать рациональные рыночные отношения. В связи с этим в диссертационной работе были сформулированы предложения по оптимизации вертикальных связей между разными уровнями (подсистемами) управления сельскохозяйственным производством. В частности, целесообразно существенно повысить роль Министерства сельского хозяйства РФ по сравнению с фактическим уровнем, как системы высшего уровня управления, в расширении взаимосвязей с исполнительными функциональными органами Правительства РФ и субъектов Российской Федерации.

Формирование новых иерархических структур управления должно обеспечивать новые взаимосвязи, изменения в перераспределении функций, прав и ответственности между разными формами и уровнями систем управления аграрного сектора. Целесообразно обеспечить разумную централизацию государственных функций в управлениях (департаментах) сельского хозяйства, выработки согласованных действий между государственным и коммерческими структурами.

В основе взаимоотношений государственного, хозяйственного и местного самоуправлений предлагается учитывать степень:

• развития государственного и муниципального управления с помощью экономических рычагов с применением программируемого рыночного механизма;
• воздействия на объекты управления сочетанием мер государственной, муниципальной, хозяйственной поддержек.

Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» устанавливает правовые основы реализации государственной социально-экономической политики в сфере развития сельского хозяйства и правовое регулирование устойчивого развития сельских территорий, определяет виды деятельности, относящиеся к сельскохозяйственному производству, дает понятие устойчивости развития сельских территорий, уточняет основные цели, принципы и направления государственной аграрной политики. Вместе с тем, в законе отсутствуют критерии, методика и нормативы, определяющие размеры субсидий, предоставляемых субъектам Российской Федерации.

Для реализации данного закона согласно Госпрограммы «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы» из Федерального бюджета предполагается выделить 551 млрд. руб., что в целом является недостаточным и не обеспечит инвестиционно-инновационное развитие сельского хозяйства страны. Необходимо увеличить финансирование сельского хозяйства в размере не менее чем на 270 млрд. руб. в год, что составит 50% от затрат на закупку сельскохозяйственной продукции из зарубежных стран и не превысит 2,6% консолидированного бюджета России в 2006 г.

Параллельно основные средства производства: землю, лес, воду, здания и сооружения сельскохозяйственного назначения необходимо перевести в более предсказуемое ведение Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, исключая массовую продажу земель сельскохозяйственного назначения, что будет способствовать эффективному (экономическому и социальному) развитию деревни.

В ближайшее время необходимо привести название органов управления сельским хозяйством на местах в соответствие с их функциональными обязанностями, для этого нами была разработана соответствующая схема управления сельским хозяйством Российской Федерации, которая состоит из четырех, функционально связанных блоков, включая уровень административного района (рис. 8). Поскольку основной функцией органов управления на уровне регионов является проведение единой политики государства, их название должно быть: «Департамент сельского хозяйства … области». Директор департамента должен быть заместителем губернатора, назначаться и сниматься с занимаемой должности по согласованию с МСХ РФ. На уровне административных районов – это «Управление сельского хозяйства и продовольствия … района», которым руководит начальник управления. Начальник управления назначается главой администрации района по согласованию с директором Департамента сельского хозяйства области, или, при необходимости, с губернатором области.

На уровне субъектов Российской Федерации департаменты должны заниматься реализацией аграрной политики и стратегии, координацией деятельности органами местного самоуправления, разработкой целевых региональных программ, совершенствованием организационно-экономичес-кого механизма, контрольно-инспекционными функциями, формированием продовольственного рынка и т.д.

В результате исследования установлено, что основными задачами организационных структур управления сельским хозяйством субъектов Российской Федерации должны являться: