Реформирование земельных отношений в современных условиях развития россии (теория и практика)

0,0

614 539,4

99,6

22 573,6

66,8

1,6

* Данные Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2008 году.

Для выработки оптимальной модели реформирования земельных ресурсов, развития аграрного производства в России необходимо более детально изучить не только опыт проведения реформ в стране и зарубежный опыт, анализ которого был предпринят в рамках исследования, но и тот положительный потенциал, который уже накоплен на федеральном уровне и в регионах, в том числе в рамках национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса».

В целях реализации данного приоритетного национального проекта были приняты документы, регламентирующие его основные параметры: цели, направления, мероприятия, основные целевые ориентиры, которые должны быть достигнуты в результате его осуществления. Также был принят ряд мер по обеспечению практического выполнения мероприятий проекта по развитию АПК, в частности, налажено взаимодействие между Минсельхозом России и уполномоченными органами исполнительной власти регионов по управлению АПК.

Вместе с тем, как показало проведенное исследование, вопросы осуществления контроля за реализацией национального проекта, оценки хода и итогов его осуществления остались непроработанными, что не позволяет оценить итоги и эффективность реализации проекта по развитию агропромышленного комплекса, определить его влияние на развитие сельского хозяйства и экономики России в целом. Также они создают трудности для принятия оперативных мер по устранению возможных проблем в реализации проекта.

Необходимо сконцентрировать усилия, в том числе и на восполнении перечисленных пробелов в механизме реализации приоритетного национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса» в части разработки критериев и методик оценки результативности проектных мероприятий.

Наиболее слабым, по мнению автора, является стимулирование развития малых форм хозяйствования в АПК (в части создания системы земельно-ипотечного кредитования в России, модернизации и развития инфраструктурной сети сельскохозяйственных потребительских кооперативов, в том числе кредитных), что создает препятствия для достижения целевых показателей по второму направлению осуществления проекта по развитию АПК в целом. Для более точной оценки его результатов требуется создать систему показателей, расчет и трактовка уровней которых позволят оценить степень достижения заложенных в проекте целевых ориентиров.

Построение системы приведенных в исследовании уточненных количественных и качественных показателей базируется на следующих разработанных основных принципах:

- достаточность состава показателей для оценки степени достижения всех установленных целевых ориентиров проекта, отраженных в направлениях, основных мероприятиях и параметрах приоритетного национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса»;

- наличие показателей для оценки каждого мероприятия и направления проекта;

- простота расчета показателей, доступность необходимой для расчета информации; включение в состав индикаторов как количественных, так и качественных показателей реализации проекта.

Количественные показатели необходимы для оценки соответствия планируемых и фактических масштабов осуществляемых в рамках проекта мероприятий (количество предоставленных для развития животноводства и малых форм хозяйствования в АПК кредитов, число поставленных по договорам лизинга голов племенного скота, средний надел земли хозяйств, привлекших земельно-ипотечные кредиты, количество молодых специалистов и их семей, получивших жилье на селе, и т. п.). Качественные индикаторы позволяют судить о степени эффективности претворяемых в жизнь в рамках проекта мер (изменение уровня рентабельности животноводства и сельского хозяйства в целом, коэффициента обновления основных фондов в сельском хозяйстве, среднемесячной заработной платы работников сельского хозяйства и т. п.). При этом в состав индикаторов включены как абсолютные показатели реализации проекта, характеризующие абсолютные размеры осуществляемых в его рамках мероприятий, так и относительные, позволяющие оценить их динамику или соотношение между собой.

В диссертации предложено деление показателей на несколько уровней, позволяющих комплексно оценить бюджетные затраты на реализацию проекта и соответствие результатов проекта заявленным целям: индикаторы I уровня - оценивающие реализацию отдельных мероприятий различных направлений национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса» (наиболее многочисленная группа индикаторов); индикаторы II уровня - оценивающие реализацию каждого из трех направлений проекта; индикаторы III уровня - оценивающие реализацию национального проекта в целом.

Предложенное деление показателей позволяет при оценке результатов проекта по развитию агропромышленного комплекса отдельно изучать различные его направления, что позволяет выявлять и устранять проблемные места в его осуществлении, в том числе и совершенствовать механизм использования выделяемых бюджетных средств, дать комплексную оценку итогов реализации проекта с позиции степени достижения установленных в нем ключевых целевых ориентиров, выявить макроэкономические последствия проекта, его влияние на развитие земельных отношений, аграрного сектора экономики страны в целом.

В четвертой главе «Принципы регулирования земельных отношений в интересах обеспечения продовольственной безопасности России» выделена и раскрыта система реформирования земельных отношений, разработаны и предложены методы по устойчивому развитию и совершенствованию земельных отношений, обоснована необходимость государственного регулирования земельных отношений, показано развитие продовольственного комплекса региона как фактора обеспечения продовольственной безопасности страны, выявлены основные тенденции повышения эффективности реформирования земельных отношений.

Земельная реформа как средство реформирования земельных отношений в сельском хозяйстве является составной частью аграрных реформ. Принимая во внимание значительные различия между регионами в природных и экономических условиях, уровне земельной обеспеченности, местных традициях и формах землепользования, целесообразно больше прав в регулировании земельных отношений предоставить субъектам Российской Федерации, включая регулирование форм собственности на землю и форм хозяйствования, защиту и прекращение прав собственности, а также другие аспекты. Для увязки правовых и экономических форм регулирования земельных отношений необходимы на региональном уровне законы о регулировании земельных отношений, об экономических нормативах регулирования земельных отношений по районам и землепользователям (предельные размеры землепользования, нормативная цена земли, ставки земельного налога, компенсационные выплаты при изъятии земель и т. д.). Это позволит более обоснованно проводить аграрные реформы, полнее отражая в них региональные особенности, желания и интересы местного населения.

Особая роль в реформировании земельных отношений должна отводиться системе государственной поддержки агропромышленного комплекса в рамках обеспечения продовольственной безопасности страны. Учитывая сложное положение, сложившееся в агропромышленном комплексе, Правительство Российской Федерации приняло постановление от 14 июля 2007 года № 446 "О государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 – 2012 годы". В соответствии с принятым постановлением был осуществлен комплекс мер по стабилизации агропромышленного производства, укреплению финансово-экономического состояния предприятий и организаций комплекса. Так, объемы и источники финансирования Программы в 2008 - 2012 годах составляют:

- за счет средств федерального бюджета - 551,3 млрд. рублей (2008 год - 76,3 млрд. рублей, 2009 год - 100 млрд. рублей, 2010 год - 120 млрд. рублей, 2011 год - 125 млрд. рублей, 2012 год - 130 млрд. рублей);

- за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации - 544,3 млрд. рублей (2008 год - 83 млрд. рублей, 2009 год - 99,4 млрд. рублей, 2010 год - 108,3 млрд. рублей, 2011 год - 121,2 млрд. рублей, 2012 год - 132,4 млрд. рублей). За счет средств внебюджетных источников предусматривается привлечь в 2008 - 2010 годах 311 млрд. рублей

Ожидаемые результаты реализации Программы - улучшение жилищных условий в сельской местности (увеличение ввода и приобретения жилья в 3,7 раза по отношению к 2006 году); повышение обеспеченности сельского населения питьевой водой до 66% и уровня газификации домов природным газом до 60%; увеличение объема производства продукции сельского хозяйства на 24,1% по отношению к 2006 году; привлечение инвестиций в основной капитал сельского хозяйства за 2008 - 2012 годы в размере 946,8 млрд. рублей; доведение доли российских продовольственных товаров в розничной торговле продовольственными товарами до 70%.2

В последние годы на поддержку сельского хозяйства устойчиво возрастает объем ассигнований, выделяемых из федерального бюджета и направляемых на финансирование агропромышленного комплекса, в том числе в рамках соответствующего приоритетного национального проекта. Как показало исследование, претерпела изменения бюджетная политика государства, на федеральном уровне упразднены неэффективные субсидии на закупку комбикормов для животноводческих комплексов и птицефабрик. Одновременно значительно увеличены субсидии на элитное семеноводство и племенное дело. Ассигнования, выделенные из федерального бюджета на затраты капитального характера, направлены в основном на финансирование незавершенного строительства, реконструкцию и техническое перевооружение подведомственных Минсельхозу России объектов, что позволило укрепить их материально-техническую базу. При этом, при осуществлении государственного финансирования агропромышленного комплекса необходимо, как отметил Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному собранию: "…прежде всего пробить образовавшиеся в экономике "финансовые тромбы". Так, чтобы выделенные средства дошли до их конечных получателей. Я имею в виду предприятия в таких отраслях, как сельское хозяйство…. При этом каждый рубль должен тратиться эффективно, значит, с умом."3

Автор полагает, что можно признать успешной введение системы страхования урожая сельскохозяйственных культур с государственной поддержкой. Осуществляются закупочные интервенции на рынке зерна. Проведена частичная реструктуризация кредиторской задолженности сельскохозяйственных товаропроизводителей в федеральный бюджет и государственные внебюджетные фонды. Осуществлен ряд мер по защите отечественных товаропроизводителей от импорта сельскохозяйственного сырья и продовольствия.

В результате принятых мер наметились некоторые положительные тенденции в развитии сельского хозяйства и других отраслей агропромышленного комплекса. За 2004 - 2008 годы рост объема продукции сельского хозяйства составил 22,5%, а продукции пищевой и перерабатывающей промышленности – 37%, в то время как в предыдущие годы шло падение объемов производства. Увеличение поступления отечественного сырья на переработку позволило в пищевой промышленности поднять выработку мясной продукции на 5-10%, молочной – на 2-5%.

Продовольственный рынок стал более стабильным. Вырос общий оборот розничной торговли продовольственными товарами. Несколько увеличилось потребление населением мясных и молочных продуктов. Сельское хозяйство стало более привлекательным для инвесторов. Общий объем инвестиций в основной капитал этой отрасли (в сопоставимых ценах) за последние 3 года вырос на 13%. Все это говорит о социально-экономическом развитии отраслей агропромышленного комплекса и экономики России в целом.

Оценивая реализацию вышеуказанной Программы по итогам 2008 года, делается вывод о том, что программные мероприятия в основном выполнены. Однако в сельском хозяйстве до сих пор не созданы условия для свободного оборота земель, капитала и трудовых ресурсов, без чего в агропромышленном производстве невозможно проводить преобразования в рамках осуществляемых в стране экономических реформ, при этом автор доказывает, что государственной поддержки в сельском хозяйстве недостаточно для осуществления основных целей государственной аграрной политики. Остаются нормативно не урегулированными и организационно не обеспеченными вопросы оборота земель сельскохозяйственного назначения. Неразвитость механизма земельной ипотеки препятствует доступу сельхозпроизводителей к кредитным ресурсам.

Наиболее важные направления мер в этой области, по мнению автора, определяются требованиями преодоления диспаритета цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию, необходимостью облегчения для сельскохозяйственных предприятий условий кредитования и налогообложения, усиления государственной поддержки сельского хозяйства, в том числе по линии бюджетного финансирования работ по повышению плодородия почвы и охране сельскохозяйственных земель. В настоящее время регулирования аграрного сектора осуществляется в основном путем корректировки программ, которые применялись в прошлые годы. Оценки эффективности программ не проводится. Это приводит к ситуации, когда часть программ, применяемых для поддержки сельского хозяйства, не достигает цели, а иногда утверждение некоторых из них приводят к изъятию средств из аграрного сектора. Федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в течение последних 10 лет было принято значительное число нормативно-правовых и программных документов с целью преодоления кризисных явлений в сельском хозяйстве и его адаптации к рыночным условиям хозяйствования. Однако, как показал проведенный анализ, задачи федеральных и региональных целевых программ остались невыполненными практически по всем аспектам развития аграрной отрасли. Основная причина неэффективности мер поддержки - отсутствие долгосрочной стратегии развития сектора как на общенациональном уровне, так и в отдельных регионах.

Важным шагом на пути совершенствования государственного регулирования аграрного сектора является переориентация поддержки аграрного сектора в пользу мер, разрешаемых правилами Всемирной торговой организации (ВТО), т.е. оптимизации структуры расходов бюджетов различных уровней за счет сокращения программ целевой поддержки. Решение этого вопроса является важным и актуальным в свете предстоящего (на сегодняшний день приостановленного по инициативе России) вступления Российской Федерации в ВТО. Правила ВТО, направленные на либерализацию поддержки аграрного сектора, не предполагают отмену поддержки как таковой, но лишь изменение ее форм. В этой связи рекомендуется сокращение финансирования мер, наносящих серьезный ущерб функционированию рынков, и увеличение расходов на поддержку разрешенных мер поддержки.

Анализ деятельности основных субъектов аграрного рынка в России показывает, что все типы сельскохозяйственных предприятий страны находятся в настоящее время в сильно ослабленном состоянии. С принятием Земельного Кодекса Российской Федерации, вводом оборота земель сельскохозяйственного назначения возникает не столько проблема собственности на землю, сколько проблема эффективного хозяйствования на земле, обеспечения продовольственной безопасности страны.