Стратегическое планирование в системе управления социально-экономическим развитием субъекта российской федерации

Таким образом, формирующаяся система стратегического планирования в российских регионах должна не только соответствовать современным представлениям о целях и средствах государственного воздействия на экономику, но и отвечать специфике России как государства федеративного типа. Переход к стратегическому планированию должен обеспечиваться более гибким регулированием полномочий органов субрегионального управления, адаптированным к специфике условий и возможностей различных типов регионов России. Особенность этой системы - регулирование полномочий субъектов Федерации с учетом возможностей отдельных типов регионов эффективно осуществлять дополнительные управленческие полномочия и нести ответственность за их исполнение. Однако пока такой подход не получает достаточной поддержки; задачи становления стратегического планирования и реализации федеративной реформы не согласованы. В работе делается вывод, что дальнейшая разработка теории и практики стратегического планирования должна придать новый импульс продолжению федеративной реформы, выявить ее новые перспективные ориентиры.

Пока же неадекватность концептуальной и нормативно-правовой базы стратегического планирования во многом относится и к реализации этой системы управления на уровне субъектов Федерации. Хотя в отсутствие стратегического планирования на федеральном уровне сложно говорить о полномасштабной реализации данной системы управления на региональном уровне, многие субъекты Федерации осуществляют практические шаги в этом направлении и даже принимают свои законы о стратегическом планировании. Накопленный российскими регионами опыт позволяет предположить, что разработка стратегического плана социально-экономического развития субъекта РФ должна реализовываться на следующих посылках.

1. Стратегический план концентрируется на перспективах социально-экономического развития территории; он не подменяет другие виды планов и программ, а лишь определяет цели, направления и главные рубежи развития региона в наиболее важных, приоритетных для него областях экономики и социальной сферы.

2. Стратегический план - это документ, в соответствии с которым власти, предприятия и общественные организации подтверждают совместно сформированные цели и принимают на себя определенные обязательства по их достижению. Последнее, конечно, не исключает возможности и даже необходимости принятия данного плана в виде нормативного акта органа исполнительной или представительной власти субъекта РФ. Стратегический план не только разрабатывается, но и реализуется всеми участниками процесса стратегического планирования с учетом интересов и при участии населения. Стратегическое планирование направлено на вовлечение в принятие важнейших управленческих решений, а значит, и в их реализацию, различных социальных групп. Речь идет о планировании в форме стратегического государственно-частного партнерства, в том числе в рамках совместного обоснования долговременных целей и обеспечения согласованных действий по их достижению. При этом, однако, не следует трактовать стратегическое планирование, его основные институты и процедуры в виде некоего «общественно-консультативного процесса», в рамках которого все занимаются всем, и никто ни за что не отвечает. Реализация системы стратегического планирования в виде широкого общественного диалога не означает, что полномочные органы государственной власти субъекта РФ снимают с себя ответственность за устойчивое социально-экономическое развитие региона.

3. Процедура стратегического планирования не допускает единообразного подхода, поскольку российские регионы существенно отличаются друг от друга по уровню экономической активности; по географическим характеристикам и природным ресурсам; по основным направлениям и результатам деятельности субъектов экономической активности; по социальной организации жизнедеятельности населения и пр. В этой связи нормативные и иные директивные документы федерального центра в сфере стратегического планирования должны носить преимущественно рамочный характер, оставляя простор для реализации региональной специфики.

4. Интегрирующим элементом системы стратегического планирования должно быть создание условий, обеспечивающих достойный уровень и качество жизни населения. Но уровень и качество жизни, в конечном счете, определяются динамизмом, эффективностью и высокой конкурентоспособностью экономики региона. Стратегическое планирование должно ориентироваться на устойчивое экономическое развитие региона, учитывающее перспективные изменения в структуре хозяйственной деятельности и совокупного спроса, с учетом возможных ресурсных, экологических и иных ограничений.

5. Ключевыми вопросами стратегического планирования экономического развития региона являются: привлечение инвестиций, достаточных для развития новых, а также инновационного обновления действующих производств; обновление структуры производства; формирование предпринимательской среды; комплексное развитие инфраструктуры жизнедеятельности населения; создание новых высокооплачиваемых рабочих мест. Этот компонент стратегического планирования активно реализуется в практике управления экономикой Московской области, которая является одним из наиболее активно инвестирующих субъектов Российской Федерации (табл.1).

Таблица 1. Доля вложений в основной капитал в ВРП

Российской Федерации, регионов Центрального федерального округа

и Московской области (в %)

	2000 г.	2004 г.	2006 г.	2008 г.
Российская Федерация	20,6	22,1	21,9	22,2
Центральный федеральный округ	16,5	18,4	16,2	16,6
Московская область	28,4	30,5	25,6	26,0
Вложения в основной капитал на душу населения (РФ = 100%)
Центральный федеральный округ	100,1	102,7	101,3	93,9
Московская область	96,4	117,4	127,5	107,7

Источник: данные Росстата и Мособлстата.

6. Последовательность формирования стратегического плана в регионе можно представить как систему последовательных и взаимосвязанных шагов:

• определение целей развития, ранжированных во времени и опирающихся на социальные приоритеты и стандарты, позволяющих определить экономические предпосылки достижения этих целей;
• анализ экономической, правовой и институциональной среды развития региона; анализ ключевых параметров внешней среды (динамика и структура ВРП, общий инвестиционный климат, демографические процессы, разнообразные риски, инфляция, изменения на внешних рынках); сравнительный анализ социально-экономического развития регионов аналогичного типа;
• определение результатов (как позитивных, так и негативных) предшествующих программ социально-экономического развития региона; выявление его преимуществ и более слабых мест; анализ данных о ресурсах региона и степени их использования; определение основных характеристик предпринимательского и инвестиционного климата, а также путей их улучшения;
• разработка стратегии и социально-экономической программы субъекта РФ на основе конкретизации приоритетных направлений его развития;
• разработка плана действий и практическое осуществление стратегии на основе механизмов, включающих в себя различные способы мобилизации и использования ресурсов; реализацию мероприятий в рамках региональных программ и проектов социально-экономического характера;
• анализ результативности осуществляемых мер, корректировка целей и методов их достижения на основе мониторинга, позволяющего определить меру экономической и социальной эффективности реализуемых программ и проектов, а также необходимость их корректировки и пр.

В среднесрочном периоде, как мы полагаем, получат применение следующие методы стратегического планирования социально-экономического развития на региональном уровне: метод прогнозирования; метод программно-целевого планирования; метод индикативного планирования; метод нормативного планирования и пр. Должен быть интегрирован и такой компонент стратегического управления, как метод постановки и решения задач экономической оптимизации. Этот метод применим не только для обоснования наиболее эффективной по конкретным параметрам структуры экономики региона, но и для решения вопросов более частного характера. В их числе - обоснование рациональной территориальной структуры инвестиций; сочетание компенсирующей и стимулирующей компоненты в системе межбюджетных отношений на региональном уровне; балансирование «социального выравнивания» с сохранением стимулирующей функции оплаты труда и пр.

Исключительно важной является институциональная сторона стратегического планирования. На основе опыта, накопленного рядом субъектов Федерации, можно высказать предположение, что роль «институционального интегратора» системы стратегического планирования может выполнить специализированный государственно-общественный орган (Калининградская область) или особый документ, адресованный всем субъектам стратегического планирования (Свердловская область и другие регионы). Опыт также показывает, что стратегическое планирование не может развиваться как надстройка над действующей системой государственного и муниципального управления. Такое планирование должно опираться на качественные изменения в текущем управлении, включая его профессионализм, информативность, открытость, межведомственную согласованность и оперативность управленческих действий и пр.

Переход к системе стратегического планирования в регионе осуществим лишь по мере готовности отдельных инструментальных блоков стратегического планирования и формирования необходимых экономических и организационных ресурсов их практической реализации. В этой связи в работе теоретически развивается принцип этапности в формировании системы стратегического планирования в регионе. Определены основные этапы этого процесса (апробационный, развернутый, зрелый); сформулированы их основные признаки и решаемые в их временных рамках задачи. Основным признаком зрелого этапа стратегического планирования в субъекте Федерации является придание стратегическому плану социально-экономического развития субъекта РФ статуса ведущего управленческого документа, обязательное согласование с которым выступает принципиальным требованием ко всем иным документам и практическим действиям по управлению экономикой и социальной сферой региона. На этом этапе должна быть создана развитая (т.е. обеспеченная необходимой нормативно-правовой базой) система отношений государственно-частного партнерства. Должно быть осуществлено включение в стратегический план региона критериев обеспечения его экономической безопасности, а также сформированы необходимые материальные и финансовые ресурсы (резервы) и программы действий на случай наступления различных по характеру кризисных ситуаций.

Исходной точкой формулировки и идентификации параметров стратегического плана является система целей социально-экономического развития региона в среднесрочной и долговременной перспективе, отражающая качественно и количественно определенный результат развития региона, который намечается достигнуть в конкретный момент времени. Во многом целевые ориентиры развития регионов устанавливаются федеральным центром, однако роль органов управления субъектов Федерации здесь также очень велика. Это связано с тем, что система целей должна быть адекватна специфике каждого региона. Цели должны формироваться на основе выявления диспропорций экономического и социального развития и опираться на прогнозную базу стратегического плана. Например, цели социально-экономического развития Московской области на долгосрочную (до 2020 года) перспективу определяются такими ее особенностями, как высокоразвитый потенциал обрабатывающего промышленного комплекса; мощный инновационный потенциал; наличие квалифицированной рабочей силы; высокая инвестиционная привлекательность; отсутствие крупных месторождений полезных ископаемых; высокий уровень трудовой маятниковой миграции населения и привлекательность для мигрантов; высокая степень дифференциации муниципальных образований по уровню экономического и социального развития и пр.

Количественная определенность целей обеспечивается разработкой целевых показателей – количественных характеристик (индикаторов) развития региона во времени, а также нормативов – значений целевых показателей, соответствующих требуемому научно-обоснованному уровню состояния экономики и социальной сферы региона на конкретном рубеже. Примером может служить задача достижения нормативной обеспеченности муниципальных образований области объектами социальной инфраструктуры.

Существенным моментом стратегического плана выступает, вместе с тем, не только документарное закрепление целей социально-экономического развития региона, но и наличие ресурсной, институциональной, организационной и пр. базы для реализации подобного плана, что обобщенно может быть охарактеризовано как «потенциал стратегического планирования». Переход к системе стратегического планирования должен опираться на качественное продвижение в полноте оценки величины, структуры и эффективности использования потенциала социально-экономического развития региона – как в целом, так и по его отдельным составляющим. Между тем, в настоящее время субъекты Федерации не располагают обобщающей оценкой своего социально-экономического потенциала, тем более, оценкой, адекватной задачам стратегического планирования (ее место в разных региональных стратегиях и программах развития обычно занимает экономико-географический очерк). Еще менее удовлетворительна ситуация с институциональным потенциалом стратегического планирования, с формированием механизмов, призванных интегрировать усилия и ресурсы всех субъектов стратегического планирования. Как следствие, органы управления субъектов РФ не всегда могут адекватно отразить систему целей стратегического планирования, а также фактическое и/или прогнозное состояние его ресурсной базы.

Стратегия социально-экономического развития региона должна состоять из двух основных блоков.

Первый блок (стратегия) – важнейшие цели и приоритеты социально-экономического развития региона на долгосрочную перспективу (10-15 лет), а также их обоснование.

Второй блок - программа социально-экономического развития региона на очередной плановый период (пять лет).

Реализация подобного подхода позволяет гибко формулировать экономические и социальные цели и приоритеты развития региона, основываясь на его историческом опыте и адаптации этого опыта к конкретным задачам данного и перспективного этапов планирования регионального социально-экономического развития. Полная реализация стратегических целей и соответствующих им планов социально-экономического развития региона возможна лишь в рамках системы региональных целевых программ и содержащихся в них инвестиционных проектов.

В работе выявлены основные методологические проблемы в реализации программно-целевого метода как ключевого инструментария системы стратегического планирования на региональном уровне. В их число входят: