Управление устойчивым развитием муниципального образования как социально-экономической системы в условиях реформирования местного самоуправления (на примере муниципальных районов)

Устойчивое развитие муниципального образования как социально-экономической системы корреспондирует с решением главной задачи и важнейшей миссии местных органов власти – обеспечить товарами и услугами местных жителей, готовых платить за эти услуги и блага. При этом набор и уровень качества предоставляемых услуг варьируется в соответствии с предпочтениями местных жителей. Миссия местной власти заключается в том, чтобы правильно выбрать спектр оказываемых услуг и способы их предоставления. Для предоставления услуг на местном уровне муниципальное образование и местная власть не должны рассчитывать только на свой производственный и экономический потенциал, они могут заключать договора на предоставление услуг с предприятиями и организациями частного сектора.

Стабильность и устойчивость социально-экономического развития во многом обусловлена формированием такой структуры местных органов власти, при которой реализуются следующие принципы: субсидиарность, оперативное реагирование на запросы населения, справедливость, доступность и подотчетность власти.

В диссертационном исследовании показана объективная обусловленность и экономическая целесообразность формирования межмуниципального сотрудничества в целях изыскания эффективных мер по сохранению и повышению степени устойчивого развития муниципальных образований. Объективная обусловленность и необходимость формирования межмуниципального сотрудничества объясняется реализацией принципов эффекта масштаба и эффектов «перелива», а также учета их при организации производства благ и услуг на муниципальном уровне. Эффект масштаба состоит в том, что стоимость оказания услуг органами местной власти населению падает по мере роста объема оказываемых услуг в связи с тем, что издержки на единицу конечного продукта падают по мере роста объема оказываемых услуг. Поскольку услуги не всегда потребляются жителями тех муниципальных образований, где они производятся, постольку производящее услуги муниципальное образование получает доход от продажи услуг и эффект от масштаба, будучи в составе межмуниципального сообщества. В отличие от имеющейся в экономической литературе точки зрения, что выигрыш от эффекта масштаба могут получить либо крупные муниципальные образования, производящие материальные блага и услуги для своего населения, либо муниципальные образования, входящие в состав крупных муниципальных образований, в диссертации обосновывается позиция автора о возможности получения выигрыша от эффекта масштаба для муниципальных образований, осуществляющих межмуниципальное сотрудничество. Однако следует учитывать тот факт, что издержки на единицу конечного продукта могут оказаться выше, если в состав муниципального образования входят отдаленные территории или поселения.

Принцип «перелива» внешних эффектов состоит в том, что преимущества от оказания определенного вида услуг в одном муниципальном образовании распространяются на жителей другого муниципального образования. Это касается прежде всего пользования услугами производственной инфраструктуры. В целях поглощения внешних эффектов муниципальным образованием, производящим услуги, можно использовать, по мнению диссертанта, два пути. Первый путь предусматривает возможность поглощения внешних эффектов в случае формирования границ муниципальных образований таким образом, чтобы внешние эффекты достались потребителям услуг, которые платят за оказание услуг. При этом оптимальный размер муниципального образования с точки зрения замыкания внешних эффектов на своих жителей может не совпадать с оптимальным размером муниципального образования, необходимым для достижения эффекта масштаба. Другой путь поглощения внешних эффектов – формирование межмуниципального сотрудничества на добровольной и взаимовыгодной основе, преимущества которого заключаются в том, что эффект масштаба и внешние эффекты могут быть распределены в рамках сотрудничающих муниципальных образований.

В диссертации дается классификация муниципальных услуг с учетом проявления эффекта масштаба и внешних эффектов при их организации и производстве, в соответствии с которой муниципальные услуги делятся на услуги с положительным эффектом масштаба; услуги без эффекта масштаба; услуги с отрицательным эффектом масштаба. Предложенная классификация крайне важна с практической точки зрения, поскольку позволяет одновременно учитывать, какие затраты необходимы при их производстве. Так, услуги с отрицательным эффектом масштаба не требуют специального оборудования и обучения персонала при их производстве, например: услуги по организации сбора и вывоза бытовых отходов на территории муниципального образования.

Услуги без эффекта масштаба требуют затрат на приобретение специального оборудования и обучения персонала. К ним относятся: обеспечение развития физкультуры и спорта; в муниципальных образованиях обустройство мест массового отдыха граждан и другие. Наконец, услуги с положительным эффектом масштаба оказываются наиболее затратными и требуют больших капиталовложений. К ним можно отнести организацию электро-, тепло- и газоснабжения, водоотведения, снабжение населения топливом; содержание и строительство автомобильных дорог в границах муниципального района и другие. В отличие от сложившейся практики софинансирования такого рода услуг на основе предоставления субсидии из бюджетов субъектов РФ муниципальным образованиям и межправительственных трансфертов, предлагается альтернативный путь софинансирования производства подобных услуг на основе межмуниципального сотрудничества. В диссертации поддерживается экономическая целесообразность межмуниципального сотрудничества. Межмуниципальное сотрудничество складывается как система взаимодействия муниципальных образований в целях совместной реализации стратегически важных объектов в рамках стратегии социально-экономического развития территории и достижении синергетического эффекта, а также получения дополнительного дохода при совместном использовании объединенных средств. В диссертации раскрыты формы межмуниципального сотрудничества, показаны преимущества использования форм межмуниципального сотрудничества для повышения степени устойчивости социально-экономического развития муниципального образования и повышения социального, инновационного и инвестиционного имиджа муниципального образования в рамках межмуниципального сотрудничества.

В диссертации раскрыто содержание организационно-экономического механизма управления муниципальным образованием. В основе этого механизма лежит взаимодействие управляющей и управляемой подсистем муниципального образования.

Управляющая подсистема представлена структурированной совокупностью субъектов управления, включающей органы местного самоуправления, представителей местного сообщества, объединенных общей целью и интересами.

Управляемая подсистема вмещает объекты муниципальной собственности, материальные и финансовые ресурсы, трудовые ресурсы, включенные в процесс воспроизводства.

Результативность механизма управления оценивается характером взаимодействия и соответствия управляющей и управляемой подсистем муниципального образования, а также использованием стратегического и программно-целевого методов управления с широким привлечением фискальных инструментов.

В качестве базовой территориальной структуры управления муниципальными образованиями на уровне муниципального района выбрана двухуровневая модель управления, которая призвана реализовать исполнение местных и государственных полномочий, делегированных на муниципальный уровень, обеспечить стратегию социально-экономического развития территории.

Преимуществом двухуровневой модели (поселение – муниципальный район) является реализация на практике эффектов масштаба и эффектов «перелива», особенно в крупных городах.

Наряду с положительными характеристиками двухуровневой модели управления муниципальным образованием в работе отмечены отдельные сложности по ее внедрению в рамках субъектов РФ, выбранных для реализации пилотных проектов. К ним следует отнести: недостаточность закрепленных доходных источников при финансировании расходов; проявление тенденции к неустойчивости и стремление к преобразованию в одноуровневую модель управления.

Двухуровневая модель муниципального управления по сути представляет механизм кооперации муниципальных образований (низшего базового уровня и верхнего уровня) с разделением затрат на совместно предоставляемые муниципальные услуги между членами кооперации. Механизм разделения затрат основан на пропорциональном разделении недвижимости, земли, объема работ, других ресурсов (рисунок).

Двухуровневая структура управления на примере муниципального района

Организационно-экономический механизм управления муниципальным образованием на уровне муниципального района представлен как механизм воздействия, который характеризуют следующие особенности:

– воздействие, где преобладает социально-экономическое целеполагание и проектирование;

– воздействие, определяемое общечеловеческими ценностями;

– воздействие, осуществляемое в рамках взаимодействия с институтами самоуправления.

Организационно-экономический механизм базируется главным образом на стратегическом и программно-целевом методах управления. Использование программно-целевых методов позволяет эффективно решать наиболее актуальные проблемы, проблемы критических ситуаций.

На уровне муниципальных образований реализуется определенное количество целевых программ федерального, регионального, муниципального значения.

Результативность и эффективность программно-целевых методов заключается в том, что с их помощью решаются первоочередные задачи, на основе которых разрабатываются мероприятия с четкими временными границами, которые увязываются с исполнителями и источниками ресурсного обеспечения. Разработка целевых программ на муниципальном уровне осуществляется по экономическим, социальным, экологическим проблемам, проблемам муниципального хозяйства. Одни из этих проблем реализуются только на базе муниципальных программ, другие – на базе федеральных и региональных программ.

Стратегическое планирование позволяет определить траекторию движения муниципального образования во временном пространстве по заранее намеченным целям с учетом изменения внутренней и внешней среды его функционирования. Стратегическое планирование территории представляется как разработка миссии, целей, стратегий и политики муниципального образования на долгосрочную перспективу с учетом выявления соответствия между позитивными факторами внешней среды и внутренними стратегическими ресурсами муниципального образования, с одной стороны, и внешними угрозами и слабыми проблемными моментами функционирования муниципального образования – с другой. Сочетание стратегического и программно-целевого планирования позволит реализовать стратегические цели и задачи в конкретных программах целевого назначения, разработанных как для отдельных групп поселения муниципального образования, так и от всего населения в целом.

В диссертации определены основные направления совершенствования управления устойчивым развитием муниципального образования:

– требуется разработка стратегии межмуниципального сотрудничества на перспективу и алгоритма взаимодействия членов межмуниципального сообщества с конкретизацией цели и задач в определенных временных рамках;

– управление устойчивым развитием муниципального образования целесообразно осуществлять на базе стратегического и программно-целевого планирования;

– необходима подготовка специалистов в области стратегического и программно-целевого планирования для муниципальных служб.

Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора:

I. Статьи, опубликованные в ведущих научных журналах и изданиях, рекомендованных перечнем ВАК РФ:

1. Хоменко, О. А. Управление муниципальными образованиями как первичными звеньями территориальной структуры хозяйства [Текст] / О. А. Хоменко, Я. А. Феньков, В. Н. Дудко // Известия Самарского научного центра Российской академии наук. – 2006. – Вып. 3, т. 2 (0,3 / 0,1 п.л.).

2. Хоменко, О. А. Взаимодействие органов государственного управления и местного самоуправления по управлению социально-экономическим развитием муниципального образования [Текст] / О. А. Хоменко // Вестник Тамбовского государственного университета. Сер. : Гуманитарные науки. – 2007. – Вып. 9 (0,3 п.л.).

II. Иные издания:

3 Хоменко, О. А. Управление межмуниципальным сотрудничеством в условиях развитии местного самоуправления [Текст] / О. А. Хоменко // Проблемы развития корпоративной экономики : сб. – Саратов : Наука, 2007 (0,5 п.л.).

4. Хоменко, О. А. Управление устойчивым развитием муниципальных образований на современном этапе [Текст] / О. А. Хоменко. – Саратов : ПАГС, 2007 (1,5 п.л.).