Формирование региональной структуры экологической безопасности (на примере радиационной безопасности)

Организации ответственные за обращение с РАО проводит и широкую работу по информированию населения о политике и о планах, и о реальной ситуации в ядерной деятельности, в частности, о захоронениях РАО через прессу, телевидение и выставки.

Страны	Законы	Год принятия закона
Япония Швеция США Великобритания Франция ФРГ Нидерланды	«Основной закон о борьбе с загрязнением окружающей среды» «Основной закон об окружающей среде» «Об охране окружающей среды» «Об атомной энергии» с поправками «О национальной политике в области окружающей среды» «О радиоактивных отходах» «О ядерных установках» «О радиационной защите» «О контроле за загрязнениями» «Об охране окружающей среды» «О радиоактивных веществах» «Об окружающей среде» «Об охране природы» «О защите при использовании ядерных материалов и контроле за ними» Декреты «О ядерных установках» «О защите при использовании ядерных материалов и контроле над ними» «Об охране природы и ландшафтном планировании» Закон «Об охране окружающей среды»	1967 1993 1969 1946, 1954 1970 1982 1965 1970 1974 1990 1993 1995 1976 1980 1963, 1973, 1983 1980 1976 1993

Табл. 1. Некоторые законы в области охраны окружающей среды и радиационной безопасности в западных странах15

При обращении с радиоактивными отходами законодательной системой зарубежных государств преобладает разрешительный порядок деятельности. При этом предусмотрено разделение компетенции органов государственного обеспечения радиационной безопасности и органов государственного управления при использовании атомной энергии и обращении с радиоактивными отходами.

Именно первые ответственны за нормативное регулирование безопасности при обращении с радиоактивными отходами. Их обычно называют компетентными органами власти. В некоторых странах (во Франции, Великобритании, Японии, Германии) эти органы являются правительственными. В других странах (в США, Швеции, Финляндии, Норвегии, Дании) они независимы и наделены необходимыми полномочиями Президентом или Парламентом.

В большинстве стран принят принцип финансовой ответственности производителей радиоактивных отходов за безопасность на всех этапах обращения с ними, вплоть до захоронения. Указанный принцип дает возможность сбалансировать количество образующихся РАО и механизм обращения с ними в зависимости от необходимых материальных средств.

Каждая страна имеет свой опыт, на основе которого она выработала собственную национальную стратегию обращения с РАО, обусловленную многими обстоятельствами. В работе приведен их более детальный анализ.

В современной России многие политические и социально-экономические проблемы значительно затрудняют эффективную радиоэкологическую деятельность, что создает существенные угрозы ее радиационной безопасности.

Исследованию проблем радиационной безопасности, структур и средств ее обеспечения в Российской Федерации, посвящена третья глава диссертационной работы. В ней показана роль и место радиационной безопасности в системе национальной безопасности страны, нормативное обеспечение и институты управления радиационной безопасностью в России.

Анализ научных источников показал, что на современном этапе заметно расширился диапазон аспектов рассмотрения безопасности в результате появления новых угроз, в первую очередь, экологического, экономического и социального характера.

В Законе РФ «О безопасности» под национальной безопасностью понимается «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз».

Анализ угроз национальной безопасности Российской Федерации показывает, что главные из них в настоящее время и в обозримой перспективе не имеют военной направленности, носят преимущественно внутренний характер и сосредоточены в экономической, внутриполитической, социальной, экологической, информационной и духовной сферах. В соответствии с этими категориями угроз выделяют и самостоятельные виды безопасности – военную, экономическую, социальную, политическую, научно-техническую, информационную, экологическую и т.п., которые реализуются на трех уровнях – личности, общества и государства, поскольку само понятие «национальная безопасность» следует рассматривать как интегрированную связь видов и уровней безопасности.

По степени актуальности угрозы могут подразделяться на потенциальные и реальные, латентные и явные. Для нашего исследования особое значение имеют потенциальные и латентные угрозы, а также угрозы, порожденные ошибками властных структур в определении жизненно важных интересов, мер их защиты, а также в оценке опасности существующих и потенциальных угроз.

Особое место в системе экологической безопасности в настоящее время занимает радиационная (ядерная) безопасность - состояние защищенности граждан, животного и растительного мира, разного рода объектов, сооружений и иных материальных ценностей от ядерных реакций, преступного применения ядерного оружия, а также от радиационных загрязнений16.

Существует ряд других факторов, выводящих проблему радиационной безопасности населения в ранг приоритетных, стратегических, задач государства, требующих не только постоянного контроля высшего руководства страны, но и безотлагательных решений. Это прежде всего расширение применения радиоактивных материалов и использование источников ионизирующего излучения в различных отраслях народного хозяйства, наличие огромного «ядерного наследия»; изношенность основных фондов и несовершенство инфраструктуры предприятий, обеспечивающих обращение с РАО, невыполнение организациями и должностными лицами требований, предъявляемых правовыми и регламентирующими актами к их деятельности; отсутствие комплексного законодательно закрепленного механизма, гарантирующего выявление и изоляцию РАО и отработавших ИИИ.

С одной стороны, существующая организация эксплуатации объектов использования атомной энергии и организация регулирующей деятельности обеспечивали поддержание требуемого уровня безопасности ядерных объектов. С другой стороны, многочисленные проблемы, связанные с использованием атомной энергии, ядерных материалов и радиоактивных веществ, в целом не позволяют признать удовлетворительным состояние ядерной и радиационной безопасности в Российской Федерации. Эта оценка содержится в государственно докладе «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2002 году». С 2003 г. по настоящее время в ежегодных государственных докладах об охране окружающей среды радиационная обстановка «признается» удовлетворительной, хотя принципиальной разницы с докладом 2002 года нет. Это свидетельствует как о присутствии субъективной и политической составляющей в данных оценках, так и об отсутствии объективных критериев для качественной оценки радиационной обстановки.

В системе обеспечения радиационной безопасности особого внимания заслуживают нормативные или правовые меры, поскольку они носят не только регулирующий, но и превентивный характер. В работе дан ретроспективный анализ формирования законодательной базы национальной системы радиационной безопасности, сравнительный анализ норм отечественного зарубежного и международного права.

В целом, правовые меры обеспечения ядерной и радиационной безопасности в России включают:

-установление государством и его специально уполномоченными органами соответствующих норм и правил, т.е. принятие (издание) нормативных актов различной юридической силы;

-осуществление постоянного государственного контроля (надзора) за соблюдением должностными лицами и гражданами, а также юридическими лицами этих норм и правил;

-применение государством соответствующих санкций как физическим, так и юридическим лицам, не соблюдающим нормы и правила ядерной и радиационной безопасности, т.е. иными словами, нарушающим соответствующее законодательство.

Важно, что в законе «О радиационной безопасности населения» впервые установлены права, обязанности и ответственность (административная, гражданско-правовая и уголовная) организаций, должностных лиц и граждан за невыполнение требований по обеспечению радиационной безопасности. В нем также определены права граждан и общественных объединений на получение объективной информации о радиационной обстановке и принимаемых мерах по обеспечению радиационной безопасности; введены радиационно-гигиенические паспорта регионов в качестве показателя радиационного благополучия. В основу обеспечения радиационной безопасности в данном законе положен принцип приоритета здоровья и окружающей среды при практическом использовании ядерных и радиоактивных установок, радиоактивных веществ и иных источников ионизирующих излучений, представляющих собой потенциальные источники радиационной опасности17.

Однако фактически деятельность по обеспечению защиты отдельных лиц, населения и окружающей среды от радиационной опасности регулируется только в части обеспечения безопасности (ядерной, радиационной, технической, пожарной) собственно объектов - потенциальных источников опасности. При этом закон «О радиационной безопасности населения», который определяет стратегические направления обеспечения безопасности, на практике считается вторичным по отношению к закону «Об использовании атомной энергии», хотя философия проблемы определяет его приоритетность.

Следует подчеркнуть, что в нашей стране до сих пор нет федерального закона “Об обращении с радиоактивными отходами”, устанавливающего основные принципы обращения с РАО, и распределение полномочий и ответственности вовлеченных органов и организаций, а также отсутствие государственной концепции долговременного хранения (захоронения) РАО.

В связи с этим на площадках объектов ядерного топливного цикла продолжается их накопление во временных хранилищах, многие из которых, особенно сооруженные в начальный период деятельности атомной промышленности, не соответствуют современным требованиям безопасности. Вышеуказанные проблемы решаются медленно, сроки их реализации продолжают срываться по причине отсутствия финансовых средств и нерешенных организационных вопросов18.

Кроме того, до сих пор нет четкой нормативно-правовой базы функционирования региональных систем обеспечения радиационной безопасности, адекватной современным экономическим условиям и специфике производственной деятельности предприятий, что порождает серьезные проблемы в обеспечении радиационной безопасности населения в регионах19.

В работе показано, что в соответствии с изменившимся законодательством в последние годы произошло существенное перераспределение полномочий и ответственности в области обеспечения радиационной безопасности с регионального уровня на федеральный.

Исторически в России сложилось два типа институциональных структур обеспечения радиационной безопасности – отраслевые и региональные. Отраслевые структуры охватывают ограниченное количество ядерно и особо радиационно-опасных объектов, расположенных в «закрытых» населенных пунктах. Они ориентированы, в основном, на решение следующих задач: защиту персонала, обеспечение безопасности технологических процессов, предотвращение аварийных ситуаций и радиоактивного загрязнения окружающей среды за пределами санитарно-защитной зоны. Однако радиоактивные отходы ядерно- и особо радиационно-опасных объектов накапливаются в местах их образования, что противоречит основным принципам радиационной безопасности, и неизбежно порождает так называемую проблему «ядерного наследия». Кроме того, в рамках отраслевых систем вопросы безопасности населения страны решаются плохо и финансируются по остаточному принципу. Такой подход сохраняется и сегодня.

Региональные структуры обеспечения радиационной безопасности охватывают большое количество (несколько тысяч) объектов потенциальной радиационной опасности, расположенных на территории промышленно развитых и густонаселенных районов. Здесь радиоактивные отходы менее опасны и значительны, чем отходы ядерного топливного цикла и радиохимических производств, в то же время, они расположены в регионах, характеризующихся высокой плотностью населения. В данной связи региональные структуры ориентированы на оперативное выявление, удаление и безопасную долголетнюю локализацию таких РАО.

На современном этапе развития системы обеспечения радиационной безопасности населения, именно становление региональных систем обезвреживания радиоактивных отходов с мощным научно-технологическим и кадровым потенциалом имеет первостепенное значение. Они должны стать одним из основных полноценных элементов целостной системы радиационной безопасности населения. Мировая практика подтверждает актуальность переноса акцентов с отраслевых проблем на региональные.

Ядром системы обеспечения радиационной безопасности населения в регионах системы является радиоэкологическая деятельность, включающая основные направления, часть из которых уже сформирована и хорошо развита, другая часть находится в стадии становления. Проведенный анализ показывает, что существующие экономические условия не позволяют достаточно полно, глубоко и эффективно осуществлять радиоэкологическую деятельность по обеспечению радиационной безопасности населения в соответствии с установленными требованиями.

Основные экономические проблемы, внешние для участников радиоэкологической деятельности в регионах, могут быть кратко описаны в следующих терминах: «управленческий вакуум», «финансовый вакуум», «провалы рынка». Основные экономические проблемы, внутрисистемные для радиоэкологической деятельности, препятствующие ее самоорганизации и развитию: отсутствие эффективного собственника, отсутствие конкурентной среды, отсутствие платежеспособного спроса, финансовая нестабильность, недостаточные производственные мощности, устаревшая техническая база, неблагоприятные условия труда, низкий уровень социальной привлекательности.

Проведенные исследования и анализ ситуации показывают, что для достижения проектируемого состояния системы необходимо предпринять ряд конкретных шагов по совершенствованию системы государственного управления радиационной безопасностью в регионах и созданию с этой целью специальной структуры. На федеральном уровне наиболее приемлемой структурой в соответствии с мировой практикой является национальное агентство. В работе предложены функции и структура такого агентства и его региональных отделений.

Здесь же необходимо отметить, что принятые в последнее время решения в области радиационной безопасности не соответствуют одному из основополагающих принципов радиационной безопасности, который предполагает разделение полномочий в области государственного управления использованием атомной энергии и обращением с радиоактивными отходами. При этом региональные системы обеспечения радиационной безопасности населения, фактически введены в состав отраслевых производственных структур атомно-энергетического комплекса20.

Анализ отечественного и зарубежного опыта обеспечения радиационной безопасности, исследование конкретных практических проблем, позволили разработать концептуальные основы совершенствования региональной системы радиационной безопасности в России. Этим вопросам посвящена четвертая глава диссертации.

До последнего времени, в соответствии с действующим законодательством, все виды работ по обеспечению радиационной безопасности населения и обезвреживания радиоактивных отходов в регионах выполняли специализированные государственные предприятия. Однако, несмотря на то, что региональная система обезвреживания радиоактивных отходов была создана почти полвека назад, эффективный экономический механизм, обеспечивающий ее надежное функционирование, так и не был сформирован и, соответственно, не встроен в механизм функционирования рыночной экономики.

На наш взгляд, несогласованность именно управляющих действий, отсутствие координирующего механизма в решении вопросов экономического регулирования процесса обеспечения радиационной безопасности являются серьезным фактором определяющим радиоэкологическую обстановку в России.

Концептуальная модель эколого-экономического механизма устойчивого функционирования системы радиационной безопасности населения должна базироваться на общих принципах обеспечения радиоэкологической безопасности, а также исследовании специфических особенностей этой системы, анализе ее достоинств и недостатков, выявления технологических, правовых, финансово-экономических и организационных проблем, без решения которых она не сможет работать надежно и эффективно.

При построении этой модели, в первую очередь, были определены:

-факторы радиоактивного загрязнения природной среды;

-целевая функция системы обеспечения радиационной безопасности населения и окружающей среды;

-функции региональных систем обезвреживания радиоактивных отходов;

-критерии оценки конечных результатов деятельности системы и отдельных технологических решений;

-организационная структура данной модели, внутрисистемные и межсистемные связи подчинения и координации;

-административно-правовой механизм обеспечения требований радиационной безопасности на локальном, региональном, национальном уровнях на основе методов внутрисистемного и межсистемного контроля и принципы формирования информационной базы данных.

-механизмы финансирования (источники, формы, каналы, обоснования объемов финансирования);

-методы экономического стимулирования деятельности и согласования интересов региональных специализированных предприятий, территорий, системы обеспечения радиационной безопасности населения и общества.

Следует отметить, что в зарубежной практике радиоэкологическая деятельность осуществляется, в основном, частными структурами. В данной связи для улучшения качества обеспечения радиационной безопасности населения в соответствии с мировой практикой необходимы нормативное закрепление, государственная поддержка и экономическое стимулирование процесса создания альтернативных частных структур в сфере радиоэкологической деятельности. Это породит здоровую конкуренцию на основе качества выполненных работ и позволит стимулировать внедрение новых более эффективных технологий в области радиационной безопасности.