Социальная результативность механизмов управления развитием региональной экономики

Что касается таких социально-экономических результатов, то они являются результатом регулирования регионального развития в основном бюджетными инструментами управления. В этом случае расходных обязательства региональных органов власти занимают особое место. Она слагаются из трех составляющих и представляют собой совокупность прав и обязанностей органов публичной власти по нормативно-правовому регулированию, обеспечению финансовыми средствами и осуществлению определенных видов бюджетных расходов. При этом нормативно-правовое регулирование расходов состоит в определении целей, общих принципов, объема, порядка и условий осуществления бюджетных расходов в нормативных правовых актах.

Этапы принятия и исполнения расходных обязательств в бюджетном процессе представлены в табл. 3. В соответствии с видами расходных обязательств осуществляются бюджетные ассигнования, представляющие предельные объемы бюджетных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.

К бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на:

• оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

• социальное обеспечение населения, в том числе — путем принятия и исполнения публичных нормативных обязательств;

• бюджетные инвестиции юридическим лицам (за исключением государственных и муниципальных учреждений);

• субсидии юридическим лицам (за исключением государственных и муниципальных учреждений) и физическим лицам на производство товаров, работ, услуг;

• межбюджетные трансферты;

• платежи и взносы субъектам международного права;

• обслуживание государственного (муниципального) долга;

• исполнение судебных исков.

Государственные (муниципальные) задания характеризуют объем, перечень, качество и условия оказания соответствующих услуг физическим и юридическим лицам, позволяя четко определить планируемые или отчетные результаты исполнения бюджетных средств.

Таблица 4.

Межбюджетные трансферты и региональные финансы в 2002–2010 гг.

	2002	2006	2008	2010
Доля консолидированных региональных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации, %
Доходы до трансфертов	45,2	40,1	41,8	40,5
Чистые расходы	54,1	58,9	56,8	58,2
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета, %
Доля доходов консолидированных бюджетов	4,9	7,8	6,4	6,6
Доля от объема консолидированного бюджета субфедеральных органов власти	9,6	16,1	12,9	13,6
Доля расходов консолидированного бюджета	10,6	16,1	12,6	13,3
Показатели консолидированных региональных бюджетов, % ВВП
Доходы до трансфертов	12,2	12,1	12,2	11,3
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета	1,4	2,6	2,9	3,2
Расходы	14,1	14,7	15,5	14,9
Профицит (+) /дефицит (–)	0,5	0,02	– 0,4	– 0,35

Источник: данные Росстата за соответствующие годы.

Итак, в России стал формироваться такой механизм принятия обязательств, когда только тот уровень власти, который непосредственно устанавливает размеры и направления предоставления бюджетных услуг, может и должен обеспечивать их имеющимися в его распоряжении доходами. Однако реальная децентрализация расходных обязательств в сфере общественных социально значимых благ и источников их финансирования может в ближайшие годы стать одним из самых значимых событий реформы федеративных отношений в посткризисной России (см.табл. 4).

В связи с серьезными внутренними структурными диспропорциями в межбюджетных отношениях, а также наличием вертикального бюджетного неравенства в бюджетной системе РФ глобальные финансовые шоки столь разрушительно повлияли на состояние ее централизованных финансов.

Во второй половине 2008 г.-2009 гг. прогрессирующее ухудшение финансового состояния хозяйствующих субъектов неизбежно повлекло за собой снижение бюджетных доходов и поставило под вопрос финансовую устойчивость всей бюджетной системы страны. Сокращение доходов расширенного правительства по сравнению с 2008 г. было обусловлено, прежде всего, сокращением налоговых доходов12 (на 0,5 п.п. ВВП). Наименее заметно снижение налоговых доходов на федеральном уровне (на 0,1 п.п. до 21,2% ВВП) 13, при этом сокращение неналоговых доходов (на 0,4 п.п. до 1,1% ВВП) и безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы (на 0,7 п.п. до 0,003% ВВП) явились основными факторами общего снижения доходов федерального бюджета в 2010 г.

Таблица 5

Структура расходов консолидированного бюджета субъектов РФ в 2008–2009 гг. (%)

Статья	2008 г.	2009 г.	Изменение (п.п)
Общегосударственный вопросы	7,1	7,3	0,2
В том числе обслуживание государственного и муниципального долга	0,6	1,0	0,4
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	4,1	3,9	-0,2
Национальная экономика	19,6	18,1	-1,5
Жилищно-коммунальное хозяйство	16,3	13,6	-2,7
Охрана окружающей среды	0,3	0,3	-0,1
Образование	20,8	21,5	0,7
Культура, кинематография и средства массовой информации	3,5	3,4	-0,1
Здравоохранение и спорт	12,7	12,1	-0,6
Социальная политика	12,2	15,3	3,1
Межбюджетные трансферты	3,3	4,4	1,1

Источник: Федеральное казначейство, расчеты автора по базе данных ИЭПП.

Следует отметить, что в 2009 г. была прервана тенденция 2007–2008 гг. к росту доли региональных расходов в консолидированном бюджете Российской Федерации (см. табл. 5). Доля региональных расходов снизилась с 49,2% в 2008 г. до 43,4% в 2009 г. Данное соотношение сложилось в силу того, что расходы консолидированного бюджета субъектов РФ остались практически на уровне 2008 г. (рост всего лишь на 0,04%), в то время как расходы федерального бюджета (без учета трансфертов регионам) увеличились в 2009 г. на 26% по сравнению с уровнем предыдущего года.

Однако при сохранении общего объема расходов их структура в 2009 г. претерпела определенные изменения. Из данных табл. 6 видно, что в наибольшей степени увеличились региональные расходы по разделам «Социальная политика» и «Межбюджетные трансферты» (главным образом речь идет о трансфертах территориальным фондам ОМС), а также на обслуживание государственного и муниципального долга. Рост расходов на обслуживание долга обусловлен активизацией субнациональных заимствований в 2009 г., а увеличение расходов на социальную политику произошло в том числе за счет увеличения расходов на осуществление государственной политики в области занятости населения (финансируемых за счет субвенций из федерального бюджета).

Рис. 4. Динамика расходов субъектов Российской Федерации в январе - сентябре

2009 года в сравнении с 2008 годом, млрд. руб.

На 1 октября 2009 г. расходы субъектов Российской Федерации составили 4 097.6 млрд. руб., что составляет 104.7% от суммы расходов на 1 октября 2008 г. (рис. 4). Увеличение расходов зафиксировано в 73 регионах. Сокращение расходов наблюдалось в 10 регионах. Наибольшее снижение расходов сложилось у следующих регионов: Тюменская область (падение на 21%), Ханты-Мансийский автономный округ (падение на 19%), Челябинская область (падение на 11%), г. Санкт-Петербург (падение на 6%), Иркутская область (падение на 5%).

Наибольшее увеличение расходов зафиксировано в следующих субъектах Российской Федерации: Чеченская Республика (рост на 75%), Республика Дагестан (рост на 41%), Республика Адыгея (рост на 37%), Республика Ингушетия (рост на 35%), Тверская область (рост на 28%).

На 1 октября 2009 года расходы субъектов Российской Федерации на заработную плату и начисления на выплаты по оплате труда составили 1 305.0 млрд. рублей, что составляет 112.7% от суммы расходов на 1 октября 2008 года и 31.8% от общей суммы расходов на 1 октября 2009 года (рис. 5).

В 13 регионах доля расходов на оплату труда и начисления в расходах составила более 40%. Наибольшая доля расходов на оплату труда и начисления в общем объеме расходов сложилась у следующих регионов: Республика Тыва (50%), Ханты-Мансийский автономный округ (49%), Забайкальский край (48%), Республика Карелия (46%), Ямало-Ненецкий автономный округ (45%).

Наибольший темп роста расходов на заработную плату и начисления на выплаты по оплате труда по сравнению с 2008 годом отмечен в следующих регионах: г. Москва (рост на 37%), Саратовская область (рост на 31%), Ростовская область (рост на 29%), Ставропольский край (рост на 27%), Белгородская область (рост на 26%).

Наибольшее снижение расходов на заработную плату и начисления на выплаты по оплате труда по сравнению с 2008 годом наблюдается в следующих регионах: Иркутская область (снижение на 6%), Калининградская область (снижение на 6%), Алтайский край (снижение на 5%), Ханты-Мансийский автономный округ (снижение на 4%), Омская область (снижение на 4%).

Рис. 5. Динамика расходов на оплату труда и начислений в январе – сентябре

2009 года в сравнении с 2008 годом, млрд. руб.

Наибольшее снижение доли в совокупных расходах произошло по разделам «ЖКХ» и «Национальная экономика». При этом расходы на ЖКХ уменьшились в номинальном выражении на 16,2%, а расходы на национальную экономику – на 8% по отношению к уровню 2008 г. Сокращение расходов в сфере ЖКХ произошло во многом за счет снижения капитальных вложений, которые уменьшились на 23%. В сфере поддержки национальной экономики важно рассмотреть динамику расходов на уровне подразделов. Снижение расходов на национальную экономику произошло главным образом за счет снижения финансирования дорожного хозяйства (на 3,8%), расходы на которое составляли 37% от общих расходов по данному разделу в 2008 г. В то же время заметно выросли расходы по подразделу «Общеэкономические расходы» (в 1,7 раза), прежде всего за счет финансирования мер по снижению напряженности на рынке труда. Также увеличились расходы на поддержку сельского хозяйства (на 8,7%). Важно подчеркнуть, что все три названных направления расходов в сфере национальной экономики софинансируются за счет субсидий из федерального бюджета.

В целом, говоря о динамике и структуре расходов консолидированного бюджета субъектов РФ в 2009 г., необходимо отметить следующее. Наибольшему сокращению подверглись капитальные расходы, в то же время существенно увеличились расходы на обслуживание государственного и муниципального долга, а также расходы по тем направлениям, которые софинансируются (финансируются) из федерального бюджета.

По данным на 1 января 2010 года, дефицит консолидированных бюджетов субъектов составил 329,9 млрд. рублей. С дефицитом исполнены территориальные бюджеты 62 субъектов РФ. И согласно прогнозу Минфина РФ, по итогам 2010 года региональная казна не доберет 421,6 млрд. рублей, что почти в полтора раза больше, чем за 2009 год. В то же время объем суммарных доходов бюджетов субъектов РФ в 2010 году оценивается в 5,6 трлн. рублей, или на 2% ниже уровня 2009 года.

За счет региональных бюджетов были профинансированы следующие формы поддержки регионального рынка труда.

Во-первых, это стажировки выпускников, которые не нашли работу. Роструд планирует задействовать в этой программе 95 800 человек, увеличив срок - до полугода вместо прежних трех месяцев. Во-вторых, работодателю будут компенсированы затраты на инвалидов - в пределах 10 тысяч рублей при стоимости рабочего места - в 30 тыс. руб. бюджеты в 2010 г., составляет около 1129 млрд. руб. В номинальном выражении это на 12,9% меньше, чем объем средств, предусмотренный законом о федеральном бюджете на 2009 г. При этом общие расходы федерального бюджета в номинальном выражении незначительно увеличатся (на 0,42%). В результате доля межбюджетных трансфертов другим уровням бюджетной системы в расходах федерального бюджета снизится по сравнению с 2009 г.: с 13,2 до 11,4%.

Однако эффективность использования данных средств во многом зависит от работы органов власти субъекта Российской Федерации.

В целом можно отметить, что в рамках Закона «О федеральном бюджете на 2010 г. и на период до 2012 г.» сохраняется целый ряд существенных проблем, характерных для системы межбюджетных отношений в Российской Федерации:

1) недостаточный объем Фонда финансовой поддержки регионов и неоправданно низкая доля дотаций в общем объеме межбюджетных трансфертов;

2) достаточно большое количество субвенций (в том числе небольших по объему), ставящее под сомнение эффективность существующей системы разграничения расходных полномочий между уровнями власти;

3) чрезмерное количество субсидий при недостаточно прозрачной и эффективной системе их распределения.

В третьей главе - «Основные направления повышения социальной результативности механизма регулирования регионального развития» обосновывается эффективная модель участия региональных органов власти в системе заимствований на финансовом рынке, разрабатывается методика повышения эффективности модели БОР в финансировании социальных расходов региональных бюджетов, а также определяются условия эффективного внедрения механизмов и процедур финансового менеджмент в бюджетной сфере предоставления социальных услуг.

Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» утвердило трехлетнюю Концепцию реформы бюджетного процесса. Федеральный бюджет РФ уже принят на 2008-2010 гг., следовательно, идет речь об отладке конкретных процедур, новых правил работы министерств, в том числе в рамках экспериментов, которые уже проведены 2006-2007 гг. Они вылились в поправки в Бюджетный кодекс РФ, которые стали действовать с 1 января 2008 г. и закрепили цель формирования новой системы бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).

Эффективным инструментом управления региональными финансами в социальной сфере является среднесрочное финансовое планирование как часть процесса подготовки проекта бюджета региона на очередной финансовый год. Его главной целью является выбор варианта среднесрочной финансово-бюджетной политики региона, обеспечивающего согласованность прогноза экономического, инвестиционного и социального развития региона со среднесрочными тенденциями развития Российской Федерации при заданных сценарных условиях.

Задачами разработки среднесрочного финансового плана являются (рис. 6):

• проработка и обоснованность основных направлений бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год, подкрепленные конкретными цифровыми значениями за базовый период, и на три года вперед;
• устойчивость и преемственность в разработке территориальных бюджетов как в процедурно-операционном аспекте, так и в содержательном отношении c соблюдением всех требований и норм бюджетной классификации Бюджетного кодекса Российской Федерации;

• согласование приоритетов и интересов различных территориальных
  ведомств и служб;
• обеспечение точного учета планируемых расходов по утвержденным целевым программам с определением годовых объемов финансирования с указанием их бюджетной классификации;

- повышение обоснованности финансовой помощи регионам при межбюджетном планировании;

• совершенствование нормативно-методического обеcпечения и внедрения автоматизированных систем в процесс среднесрочного планирования (прогнозирования) территориальных бюджетов с целью повышения качества и результативности работы финансовых органов при осуществлении финансового планирования;

Рис. 6. Использование среднесрочного финансового плана для разработки проекта

• многовариантность расчетов показателей, соответствующих различным сценариям социально-экономического развития территории, прогнозируемым возможностям бюджета по мобилизации доходов, привлечению заимствований и финансированию основных расходов.

Процесс использования среднесрочного финансового плана для формирования проекта бюджета на очередной год показан на рис. 6.

Этапы и процедуры среднесрочного финансового планирования представлены на рис. 7.

Подразделение финансового органа региона, ответственное за формирование доходов, составляет прогноз доходов на основе:

• данных налоговых органов региона о поступлениях налоговых платежей в бюджет региона и задолженности по ним;
• данных о доходах региона, полученных из подразделения финансового органа, ответственного за формирование доходов, за ряд предыдущих лет;
• данных органа, ответственного за экономическое развитие региона, включающих прогноз макроэкономических показателей региона и сценарные условия социально-экономического развития региона, отчеты об иcполнении бюджетов региона за предыдущие годы, бюджет региона на текущий финансовый год и утверждаемые Министерством финансов Российской Федерации основные направления налоговой политики Российской Федерации.

Рис. 7. Этапы и процедуры среднесрочного финансового планирования