Социальная результативность механизмов управления развитием региональной экономики

2. структурированы основные проблемы финансирования социальных расходов государства на уровне регионов в модели «дилеммы треугольника», которая позволяет определить элементы механизма финансового обеспечения социальных расходов бюджетов субъектов РФ, адекватного условиям разбалансированности федерального и региональных бюджетов вследствие финансового кризиса путем реализации «принципа дифференцированного бюджетного выравнивания субъектов РФ», «принципа зависимости бюджетного стимулирования от достигнутых результатов» и т.п.,
3. выявлены критерии оптимизации cистемы финансового обеспечения расходных обязательств региональных органов власти в социальной сфере, связанные с ориентацией принимаемых финансовых решений на результат в рамках программно-целевого бюджетирования, оcнованного на принципах cопоставления произведенных расходов и ожидаемых результатов в процессе планирования и исполнения бюджетов по доходам и расходам и оценки в параметрах cоциальной и экономичеcкой эффективности и результативности;
4. предложены формы и методы совершенствования механизма финансирования расходных обязательств субфедеральных органов власти в Российской Федерации на основе модели ведения реестра расходных обязательств, позволяющего гарантировать в полном объеме обеcпечение действующих расходных обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами региональных и муниципальных органов власти.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по реализации принципов оптимизации системы управления бюджетными расходами в социальной сфере на региональном уровне путем внедрения программно-целевого метода планирования и исполнения бюджетов субфедеральных уровней. Это будет способствовать укреплению финансовой устойчивости регионов, а также разрешению конфликтов между органами власти различных уровней по поводу разграничения расходных полномочий и поиска источников финансирования бюджетного дефицита.

Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов РФ при реализации принципов повышения эффективности бюджетных расходов в социальной сфере в условиях посткризисного реформирования бюджетного процесса и повышения качества финансового менеджмента в общественном секторе, а также администрациями субъектов РФ и входящих в регион муниципалитетов при реализации всех стадий бюджетного процесса.

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть иcпользованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях в высших учебных заведениях г. Москвы, а также были использованы при чтении курсов финансовых дисциплин в ОУП «Академия труда и социальных отношений».

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в одной брошюре и 6 статьях общим объемом 5,5 печатных листа, три из которых – в изданиях из перечня, рекомендованного ВАК РФ.

Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, cписка использованных источников литературы, в котором более 130 наименований.

ГЛАВА 1.Теоретическое обоснование субсидиарного принципа

закрепления социальных функций государства на

региональном уровне

1.1. Приоритетность социальных функций государства в регулировании

регионального развития

1.2. Концептуальные подходы к нормированию стандартов социальных

услуг государства в структуре расходов региональных бюджетов

1.3. Механизм распределения полномочий по расходам между

федеральными и региональными органами власти

1.4. Критерии социальной результативности регулирования

регионального развития

ГЛАВА 2. Особенности обеспечения приоритетности социальных

критериев результативности инструментов управления

региональной экономикой

2.1. Поляризация российских регионов по уровню социально-

экономического развития

2.2. Институциональное обеспечение развития малого и среднего

предпринимательства на институциональном уровне

2.3. Социальные ориентиры инвестиционного процесса в регионах

2.4. Механизм бюджетирования, ориентированного на результат (БОР),

в системе финансирования социальных расходов региональных

бюджетов в 2000-х годах

ГЛАВА 3. Основные направления повышения социальной

результативности механизма регулирования регионального

развития

3.1. Эффективная модель участия региональных органов власти

в системе заимствований на финансовом рынке

3.2. Методика повышения эффективности модели БОР в

финансировании социальных расходов региональных бюджетов

3.3. Внедрение механизмов и процедур финансового менеджмента в

бюджетной сфере предоставления социальных услуг

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЯ

2. Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность выбранной темы, определены цель и задачи исследования.

В первой главе – «Теоретическое обоснование субсидиарного принципа закрепления социальных функций государства на региональном уровне» систематизируются факторы приоритетности социальных функций государства в экономических системах, обобщаются концептуальные подходы к нормированию стандартов социальных услуг государства в структуре расходов бюджетов всех уровней, описывается механизм распределения полномочий по расходам между органами власти различных уровней а также выводятся критерии оценки эффективности предоставления социальных услуг региональными органами власти

Возникновение и развитие социальной деятельности государства во многом обусловлено потребностями экономики. Естественно, экономическое значение такой деятельности вытекает прежде всего из роли ее объектов в экономическом процессе и конкретного содержания социальных программ.

В сферу социальной деятельности государства обычно включаются два ее направления. При всем своем разнообразии они представляются примерно однородными комплексами, отличающимися друг от друга конкретными формами и содержанием входящих в них программ.

Один из таких комплексов образуют государственные программы, призванные способствовать производству, прямому распределению и потреблению населением социальных услуг в натуральной форме. Это достигается через деятельность государственного сектора отраслей социальной инфраструктуры - образования, здравоохранения, жилья и т.п. - и доступ к их продукции. При осуществлении подобного рода программ особенно наглядно проявляется конструктивность социальной деятельности государства.

Второй комплекс социальных программ государства олицетворяет собой социальную защиту населения. Его деятельность направлена на поддержание индивидуального дохода в минимальных с точки зрения общепринятых в данном обществе стандартов размерах. Такие программы охватывают и экономически пассивное, постоянно незанятое в общественном производстве население, и ту часть экономически активного населения, которая из-за временного исключения из этого процесса не в состоянии самостоятельно содержать себя (и свою семью), либо чей трудовой доход по каким-либо причинам (уровень общего и специального образования и квалификации, семейные обстоятельства и др.) недостаточен для элементарного выживания и существования.

Как известно, государственная система социального обеспечения (social security), состоящая из подсистем общественного вспомоществования (public welfare) и социального страхования (social insurance), предусматривает предоставление социальных трансферов, преимущественно в форме денежных выплат (см. рис. 1). Тем самым государство финансирует материальную поддержку социальных иждивенцев - тех, кто своим собственным трудом и, соответственно, взносами из трудового дохода «заработал» право на выплаты из фондов социального страхования, и тех, кто получает право на общественные выплаты уже самим фактом своей крайней материальной нужды. Эта группа социальных программ в наибольшей степени олицетворяет собой компенсаторность социальной деятельности государства.

Экономика играет двойную роль в формировании и развитии социального регулирования. С одной стороны, создавая необходимые материальные предпосылки для такого регулирования. С другой стороны, предъявляя свои требования к его масштабам и содержанию. Экономическое влияние социальной деятельности государства проявляется через:

• гарантирование индивидам и семьям минимального дохода вне зависимости от рыночной стоимости их труда (собственности), либо ее отсутствия;

• уменьшение степени необеспеченности посредством предоставления возможности компенсировать в минимальном размере некоторые «непредвиденные социальные риски» (например, в связи с болезнью, преклонным возрастом, безработицей), которые в противном случае привели бы индивидов и их семьи к материальному кризису, если не дефолту;

• предоставление практически всем гражданам без различия общественного статуса или имущественного положения минимальных социальных услуг.

Действуя по этим трем направлениям, государство в той или иной степени модифицирует игру рыночных сил и корректирует не только социальное, но и экономическое развитие.

Рис. 1. Содержание социальной деятельности государства

Перефразируем слова генерального секретаря Организации экономического сотрудничества и развития Д. Джонсон применительно к государству: «С самого начала своего возникновения ОЭСР привержена поддержанию гармонии и равновесия между целями максимизации экономического роста, с одной стороны, и повышения жизненного уровня, т.е. социального благосостояния (social well-being), с другой. Эта двойная цель прямо вытекает из того, что любая экономическая активность (включая государственную – К.И.) должна преследовать и решать социальные задачи».1

Экономические последствия социальной деятельности государства во многом вытекают из того обстоятельства, что она имеет прямое отношение к распределению доходов.

Социальные выплаты государства, несколько смягчая негативные последствия для состояния потребительского спроса относительно проциклической динамики заработной платы, в свою очередь, вносят в экономической конъюнктуру положительные коррективы2. Это проявляется в том, что они во многом благоприятствуют предотвращению экономического спада или, по крайней мере, способствуют его нейтрализации и преодолению. Приведенные данные свидетельствуют, что социальная деятельность государства в части программ поддержания доходов населения заняла немаловажное место в государственном регулировании совокупного спроса. Наряду с другими факторами, она способствует сокращению амплитуды его циклических колебаний и, следовательно, приданию несколько большей устойчивости всему экономическому развитию.

В этой связи в макроэкономической теории выплаты по системам социального обеспечения нередко определяются как «автоматические или встроенные стабилизаторы» современной рыночной экономики. «Встроенность» их объясняется тем, что государственная система социальной защиты населения, социальное обеспечение является неотъемлемой частью современной национальной экономики, которая практически не поддается ни сколько-нибудь существенному и продолжительному сжатию, ни, тем более, уничтожению, например, посредством всеобъемлющей приватизации. «Автоматизм» же «встроенных стабилизаторов» обусловлен тем, что их экономический эффект определяется самим фактом существования системы социального обеспечения3. Общий фонд социальных выплат государства реагирует на изменение социальной ситуации, возникающее в ходе циклов макроэкономической динамики, по большей части, в автоматическом режиме.

В этом суть теоретического обоснования стабилизирующей роли социальных расходов государства в лице центральной и региональных органов власти для экономического развития в условиях кризисного и депрессивного состояния национальных финансов.

Современный финансовый кризис внес существенные коррективы в механизм реализации государством в лице центральных и региональных органов власти социальных функций в обществе и скорректировал оценку эффективности их исполнения. В категориях теории «экономической социодинамике» государство выступает инвестором в социальном секторе, являясь в этом качестве субъектом рынка. А, реализуя потребности общества в мериторных благах, оно участвует в развитии человеческого капитала и интеллектуального потенциала страны4. При этом государство тратит общественные ресурсы, которые оно перераспределяет в свою пользу посредством государственных финансов, поэтому не может имитировать поведение мецената, расходующего личные средства.

Напротив, будучи важнейшим институтом общества, государства в лице центральных и региональных органов власти выступает в качестве «ответственного» за коллективные интересы, реализация которых требует бюджетных ресурсов. Причем речь идет именно об общественном институте, а не о персонифицированном субъекте, принимающем «государственные решения». И в этом смысле расходы государства никак нельзя рассматривать в виде безвозвратных потерь бюджета. Удовлетворение потребностей общества, достижение поставленных целей — это и есть та отдача, которая превращает государственные расходы в инвестиции, даже, допуская, что не все общественные интересы можно выразить в терминах экономического роста. Именно в этом связи можно поддержать обоснование Рубинштейном А.Я. необходимости трансформации в России «государства-мецената» в «государство-инвестора», которая должна изменить саму суть социальных расходов и социальной политики5.

При таком подходе государству следует отказаться от фискальных целей, связанных с максимизацией бюджетных доходов и сокращением бюджетных расходов6, и стремиться к оптимизации форм и методов финансирования социального сектора. При этом необходимо возвратиться к идее «социальных стандартов», которые из-за невозможности адекватного измерения и отсутствия механизмов ответственности за их достижение так и не были освоены российской практикой бюджетного регулирования. Сформировалась своего рода «институциональная ловушка»7, которая заключается в том, что внедрение известного мериторного института в российскую среду привело к дисфункциям этого института. Это проявилось в том, что в конечном итоге институт «социальных стандартов» трансформировался в нормативы размещения сети организаций социальной сферы8.

Во многом этот феномен объясняется тем, что в России при формировании системы межбюджетных отношений был нарушен субсидиарный принцип распределения полномочий по расходам, включая в социальной сфере, между уровнями бюджетной системы. Он реализуется в двуедином процессе, который включает в себя, с одной стороны, распределение расходных полномочий, прав и ответственности между различными уровнями власти, а с другой - распределение доходных полномочий и финансовой помощи между звеньями бюджетной системы. Фактически принцип субсидиарности в сочетании с принципом децентрализации как базовыми организационными началами модели межбюджетных отношений формирует механизм повышения аллокативной и производительной эффективности, тем самым повышая экономический эффект от роста масштабов социальных расходов федерального и региональных бюджетов. Он успешно реализуется в связи с тем, что децентрализация финансирования общественных благ, обеспечение подотчетности суфедеральных властей своим потребителям и сокращение числа инстанций согласования решений способствуют более полному учету предпочтений местных жителей.

При кажущейся простоте реализации бюджетной децентрализации раскрыть все преимущества децентрализованной системы непросто. Это связано с тем, что в самой модели бюджетного федерализма изначально заложено противоречие, обусловленное необходимостью одновременного решения трех основных задач — достижения экономической эффективности, социальной справедливости и макроэкономической стабильности. Противоречивость этих целей и результатов их достижения привела к возникновению «дилеммы треугольника» (см. табл.1).

Таблица 1.

«Дилемма треугольника» в бюджетной децентрализации

Цели	Результаты
• Обеспечение макроэкономической стабильности путем сокращения горизонтального неравенства • Повышение социальной справедливости путем сокращения горизонтального неравенства	Обеих целей можно достичь за счет усиления централизации налоговой базы. Однако централизация налоговой базы приведет к снижению доходов автономных территорий и не позволит обеспечить аллокативную эффективность.
• Усиление доходной автономии местных бюджетов (как способ обеспечения аллокативной эффективности) • Достижение макроэкономической стабильности путем сокращения вертикального дисбаланса бюджетной системы	Достижение доходной автономии вызовет усиление горизонтального неравенства в бюджетной системе. В результате достижение макроэкономической стабильности будет невозможно из-за усиления социальной несправедливости.
• Укрепление доходной автономии местных бюджетов • Усиление социальной справедливости	В результате происходит снижение макроэкономической стабильности.