Авторефераты диссертаций >> Экономика
Контрактное государство в россии: тенденции и проблемы становления
4. Дана развернутая характеристика тенденций и проблем становления в России государства с преобладанием контрактных начал с позиции предложенного комплексного подхода. С позиции «формального» компонента комплексного критерия контрактного государства, российское государство не может относиться к контрактному государству «невидимой руки». Дополнительный анализ с позиции «экономического» компонента комплексного критерия показал наличие элементов контрактного государства «помогающей руки», однако выявил и проблемы по пути становления такого вида контрактного государства.
Возникшее в процессе распада Советского Союза российское государство сохранило традиционно авторитарный характер. Реально оно контролировалось достаточно узкой по составу «правящей группой», преемницей высшей советской номенклатуры. «Правящая группа» – это группа лиц, обладающая высшей государственной властью, берущая на себя функции формулирования общественных интересов и определения на этой основе целевой функции государства (в рамках научной литературы представлен также близкий по содержанию термин «суперэлита»).
Российские реформаторы позиционировали себя в качестве «благонамеренного диктатора», обладающего суверенной властью и руководствующегося в своем поведении стремлением к «общественному благу», который, опираясь на интеллектуальную и финансовую поддержку из стран с развитой рыночной экономикой, способен самостоятельно сформулировать и обеспечить реализацию общественных интересов. Избранная отечественными реформаторами модель реформ была ориентирована на формирование государства «невидимой руки», автономного от общества, что в условиях сложившейся в России институциональной среды является трудно реализуемой задачей. Государство «невидимой руки» подразумевает наличие согласования между всеми участниками своих прав и обязанностей в условиях рыночной экономики. В России же само государство взяло на себя функцию распределения данных обязанностей без какого-либо согласования. По сути, в России была предпринята попытка «неконтрактного» насаждения рыночной контрактной экономики с формированием «малого» государства в модели «невидимой руки».
Историческое развитие отечественного государства в постсоветский период в ходе приватизационного процесса привело к трансформации советского бюрократического рынка в постсоветский политико-бюрократический рынок, где господствуют неформальные нормы, носящие локальный и персонифицированный характер. Такой рынок базируется на сети «статусных» по характеру и внелегальных по форме неявных контрактов между государством и другими экономическими субъектами. Субъектами возникшего «гибридного» по форме и содержанию политико-бюрократического рынка выступают: государство (в лице «правящей группы»), крупный бизнес, федеральная и региональная бюрократия. В связи с тем, что на российском «гибридном» политико-бюрократическом рынке отсутствует представительство большинства граждан, представленное на нем меньшинство получает возможность в широких масштабах извлекать политическую ренту. Таким образом, структура «рынков власти» в России не позволяет относить отечественное государство к контрактному государству «невидимой руки».
Окончательные выводы о природе отечественного государства были сделаны после анализа распределения его остаточного дохода. Концепция остаточного дохода государства была использована как методологический подход к анализу источников финансирования производства общественных благ, понимаемых в широком смысле слова, и механизмов распределения выгод от них. С целью исследования проблем распределения «остаточного дохода государства» в условиях России предложено использовать в комплексе оценку структуры доходов и расходов консолидированного и федерального бюджетов; распределение прироста доходов бюджета между статьями расходов; механизмов дофинансирования функций региональных и местных властей за счет средств бизнеса.
Целью такого анализа является выявление соотношения между тем, как распределяются обязанности по финансированию этих благ и кто является основным получателем выгод от них. В условиях контрактного государства эти обязанности и выгоды сбалансированы. В отсутствие же такового государства груз расходов несет большинство населения, а выгоды от этого получают узкие группы интересов.
Предложенные элементы анализа оценивались исходя из следующих положений. Для эксплуататорского государства свойственно распределять «остаточный доход» на рост доходов государственных служащих или на расходы, связанные с силовыми структурами. Контрактное же государство, скорее всего, направит его на финансирование науки, образования, здравоохранения и другие расходы социально-экономической направленности.
Анализ доходной части консолидированного и федерального бюджетов Российской Федерации за 1994 – 2007 гг. позволил сделать вывод о наличии ряда проблем, свидетельствующих о движении в сторону неконтрактного государства. К этим проблемам можно отнести:
– рост доли неналоговых доходов в консолидированном бюджете (в 2000 г. – 6,5 %., в 2007 г. – 19,6 %);
– снижение доли пяти «рыночных» налогов в структуре доходов консолидированного и федерального бюджетов (до 2003 года она составляла порядка 60 – 70 %, начиная с 2004 года этот показатель в обоих бюджетах снизился до 40 – 45 %). Такое падение данного показателя вполне вероятно связано с сокращением ставок налогообложения, но свидетельствует о низкой доходности рыночного сектора экономики и росте рентной составляющей в бюджете.
Однако тенденции к снижению неналоговых доходов в федеральном бюджете (1999 г. – 6,96 %, в 2007г. – 3,8 %) и рост собираемости налогов в России (собираемость налогов в 1996г. составила 74 %, в 2005 и 2006 гг. – более 100 %) свидетельствуют о наличие элементов контрактного государства и о постепенном движении российского государства по направлению становления государства с преобладанием контрактных начал.
Изучение структуры расходов консолидированного бюджета с одной стороны может свидетельствовать о движении к контрактной модели. Достаточно большая доля расходов бюджета приходится на социально-культурные мероприятия (1995 г. – 26,6 %, 2006 г. - 55,3 %). Однако, с другой стороны, проведенный анализ свидетельствует о наличии ряда проблем на пути становления в России контрактного государства. К этим проблемам относятся:
– необеспеченность собственными источниками финансирования расходных функций консолидированных бюджетов субъектов федерации. Федеральный бюджет с 2002 года является профицитным, а консолидированные бюджеты субъектов федерации – дефицитными, притом, что именно на них возлагается большая часть расходов на социально-культурные функции. Возможность их реализации зависит от дотаций федерального бюджета и мер по привлечению внебюджетных источников финансирования.
– сложившаяся структура распределения доходов и расходов консолидированного бюджета страны свидетельствует об остаточном принципе финансирования расходов на социально-культурные мероприятия. В первую очередь финансируются расходы, связанные с финансированием силовых структур, правоохранительных органов, содержанием государственного аппарата. В среднем финансирование расходов, связанных с поддержанием силового потенциала, составляет 98 – 99 %, а социально-культурных расходов 89 – 90 %.
– слабость «бюджета развития». Социально ориентированные расходы связаны, прежде всего, с поддержанием достаточно обширной советской социально-культурной базы, а не ее развитием.
Особенно показательным, с точки зрения исследования проблем формирования в России контрактного государства, является анализ структуры расходов федерального бюджета как наиболее обеспеченного доходами и растущего компонента консолидированного бюджета. Сравнительный анализ структуры расходов государственных бюджетов России и развитых странах мира показал наличие существенных различий. Так, если в развитых странах мира расходы на военные и полицейско-бюрократические функции составляют 11 % расходов государственного бюджета, в среднем по миру – 20 %, то в России – более 40 %. Расходы же на социальные трансферты в развитых странах составляют 20 % ВВП (28 % ВВП во Франции, 25 % - в Италии, 21 % - в Германии и Швеции, 16 % - в Великобритании, США и Японии), а в России лишь около 4 % ВВП.
В целом изучение консолидированного и федерального бюджетов РФ выявило, что наименее социально ориентированная часть бюджетной системы (федеральный бюджет) наиболее обеспечен доходами и, наоборот, несущие основную часть расходов на социально-культурные функции консолидированные бюджеты субъектов федерации недофинансируются. Такое разделение обязанностей между уровнями бюджетной системы и особенно источников финансирования не соответствуют принципам контрактного государства. В условиях недостатка легальных источников финансовых средств власти субъектов федерации и местные органы власти вынуждены привлекать их внелегальными способами. Поэтому для уточнения институциональной природы российского государства были проанализированы неформальные механизмы финансирования органами власти своих функций, получившие наибольшее распространение в деятельности региональных властных структур и органов местного самоуправления.
Ограниченность легальных источников финансирования деятельности региональных и местных властей привела к формированию ими практик дофинансирования своих функций за счет средств предпринимателей региона, базирующихся на неформальных правилах. В результате ряд исследователей (В. Тамбовцев, М. В. Курбатова, С. Н. Левин и др.), наряду с «белой зоной» отношений между властью и бизнесом в рамках закона и «черной зоной», связанной с преступным взаимодействием бизнеса и отдельных чиновников, выделяют достаточно широкую «серую зону» взаимодействия властных структур и предпринимателей.
Согласно В. Тамбовцеву средства, собранные с представителей бизнеса в рамках «серой зоны», используются в трех основных направлениях путем создания неких фондов:
1) фонды развития региона;
2) фонды поддержки жилищного строительства;
3) фонды поддержки правоохранительной деятельности.
По подсчетам исследователей, ежегодное участие бизнеса в дофинансировании территорий составляет 110 млрд рублей (около 3 % расходов консолидированных бюджетов субъектов федерации). В 2006 году, по предварительным оценкам департамента экономического развития администрации Кемеровской области, в соответствии с подписанными соглашениями ведущие предприятия, компании и холдинги направили в социальную сферу около 4,8 млрд руб. Такие цифры свидетельствуют о достаточно обширной «серой зоне», а расширение взаимодействия в рамках этой зоны можно расценивать как элемент контрактного государства «помогающей руки», так как средства, неформально собираемые региональными и местными властями, направляются на производство ряда общественных благ, что расширяет круг получателей «остаточного дохода государства». Однако расходование этих средств носит непрозрачный характер и неподконтрольно населению. Такая ситуация порождает условия для их неэффективного использования. Зачастую эти деньги расходуются на престижные проекты, а не на финансирование социальных мероприятий, касающихся большинства населения региона.
Таким образом, анализ характера отечественного государства с позиции выделенного комплексного критерия преобладания контрактных начал привел к выводу о наличии тенденций становления в России государства с преобладанием контрактных начал и выявил проблемы на этом пути. По «формальной» составляющей комплексного критерия отнесения государства к контрактному типу, российское государство не соответствует контрактному государству «невидимой руки». Дополнительный анализ с позиции «экономического» компонента комплексного критерия за 1994 – 2007 гг. показал наличие элементов государства с преобладанием контрактных начал (снижение неналоговых доходов в федеральном бюджете, рост собираемости налогов, растущая доля расходов на социально-культурные функции в консолидированном бюджете, более равномерное распределение прироста доходов государственного бюджета в 2006 и 2007 гг. между разными статьями расходов и использование средств практик дофинансирования для расширения производства общественных благ на региональном и местном уровнях), однако выявил и проблемы по пути становления такого вида контрактного государства (сохранение остаточного принципа финансирования расходов на социально-культурные функции государства, слабость «бюджета развития», непрозрачный и неподконтрольный населению характер использования региональными и местными органами власти средств, собираемых за счет практик дофинансирования).
5. Выявлены возможные параметры контрактного государства России. Обоснована возможность и целесообразность формирования контрактного государства в виде его неклассического варианта «помогающей руки» и сформулирован ряд подходов к реализации институциональных реформ, направленных на изменение роли и функций государства.
К настоящему моменту в России существует ряд проблем, препятствующих формированию контрактного государства. Характер российских властных рынков не соответствует формальному компоненту комплексного критерия контрактного государства «невидимой руки». Это показывает ограниченность возможностей для формирования в России контрактного государства «невидимой руки». В то же время рост затрат на социально-культурные мероприятия, а также развитие контрактных практик в рамках «серой зоны», свидетельствуют о наличии элементов контрактного государства «помогающей руки».
Для стимулирования процессов становления в России государства с преобладанием контрактных начал в виде государства «помогающей руки» было предложено в ходе институциональных реформ реализовать две группы мер. Первая группа мер связана с необходимостью решения проблем, связанных с межбюджетными отношениями. Представляется важным согласовать распределение прав и обязанностей между государством и бизнесом с процессами перераспределения полномочий в рамках государственной иерархии.
В решении обозначенной проблемы можно обратиться к опыту Китая, который следует рассматривать как пример наличия контрактного государства «помогающей руки». Россия и Китай имеют много общего. Общее определяется исключительно большой ролью государства во всех областях жизни. В то же время страны существенно отличаются друг от друга. Главное отличие состоит в том, что в Китае, несмотря на рыночные реформы, сохранилось «большое» и при этом сильное государство. Китаю, в отличие от России, характерна ориентация не на формальную приватизацию, а на формирование субъектов рынка «снизу». Новые коммерческие структуры занимали пустующие ниши, дополняя традиционный государственный сектор. В свою очередь, рост частного сектора создал условия для постепенной рыночной трансформации государственного сектора.
Межбюджетные отношения в Китае строятся по следующему принципу: волостные власти действуют в условиях жестких бюджетных ограничений. Они не получают финансовых трансфертов от вышестоящих бюджетов, но при этом на них не возлагаются чрезмерные социальные обязательства. Источником дополнительного финансирования для них выступает право создавать и управлять волостными предприятиями. Соответственно основным направлением деятельности волостных властей является не социальная поддержка малообеспеченных слоев населения, а развитие различных направлений экономики. Таким образом, достигается, пусть во многом на неформальной основе, достаточная сбалансированность прав и обязанностей власти, бизнеса и населения, что стимулирует развитие экономики. Результатами такой политики является то, что среднегодовые темпы роста ВВП в последние годы составляют 10 – 11 %.
Российскому государству следует взять в качестве базы подобную систему, естественно, модифицируя ее под нашу специфику. Следует переопределить функции региональных и местных органов власти, исходя из оценки многообразия сложившихся реалий, при гарантированном обеспечении возложенных на них обязательств легальными источниками финансирования.
Следующая группа мер, направленных на формирование в России контрактного государства «помогающей руки», касается переопределения функций государства для сохранения так называемого «большого» и «сильного» государства. Исторически сложилось так, что государство в России всегда было «большим» и играло значительную роль в экономике страны. В советский период чрезмерное разрастание государства привело к его «слабости». Являясь «большим», оно постепенно становилось «слабым». Попытка же формирования в России в постсоветский период «малого» государства привела к его дальнейшему ослаблению. Это связано с тем, что государство, потеряв контроль над источниками доходов, сохранило широкий круг обязанностей, так как население страны оказалось не способным взять их на себя. Опыт постсоветского развития показал, что в России невозможно сформировать контрактное государство в его классическом варианте, которому свойственно «малое» государство.
В наших условиях курс правительства на «минимизацию» государства, ограничивающего свои функции поддержанием макроэкономической стабильности, защитой прав собственности и мерами адресной социальной поддержки малоимущих является препятствием в процессе становления контрактного государства «помогающей руки». Российское государство должно совмещать в себе одновременно и функции гаранта и функции координатора. Только в таком случае есть возможность сформировать контрактное государство в его «неклассическом» виде государства «помогающей руки».
Следование предложенным рекомендациям в проведении институциональных реформ может способствовать становлению в России контрактного государства в неклассическом виде «помогающей руки».
Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены в следующих научных публикациях автора:
Монография
