Земельные отношения в россии: трансформация и механизм регулирования

В современной России осуществляется активная приватизация земли и развитие земельного рынка. На начало 2009 года в России приватизировано 7,8 % всего земельного фонда, что составляет 132,9 млн.га – площадь, по территории равная Испании, Франции, Германии и Италии вместе взятым. Появление частной собственности на землю и ее бурное развитие в России в условиях перехода к постиндустриальному обществу требует осмысления и создания нового механизма регулирования земельных отношений. Приватизируя землю, государство должно понимать, что с развитием рыночных отношений в этом сегменте нельзя будет использовать старые, административные методы регулирования.

По данным Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, только за последние три года количество земель в частной собственности увеличилось на 2 742,3 тыс.га.

Рисунок 2 – Динамика земельного фонда в частной собственности (тыс.га)

За период с 1997 по 2007 год включительно в Российской Федерации было зарегистрировано 51 990 044 сделки, в которые было вовлечено 723 580 173,8 га земли. Развитие земельного рынка очевидно и не вызывает сомнений, однако приводит к противоречиям: по сравнению с ведущими европейскими странами российский рынок «зажат» в пределах городов и пригородных районов, очевидна большая роль земли как финансового, а не реального экономического актива. Все большее количество сделок купли-продажи с землей обусловлено стремлением сохранения средств, сбережения капитала, а не вовлечением земли в воспроизводственный процесс. В России практически не развит рынок сельскохозяйственных земель, вследствие чего стоимость земель этой категории существенно занижена. Формирование инфраструктуры рынка земли, государственных органов по управлению земельными ресурсами, земельного кадастра до сих пор является противоречивым процессом. Огромное количество земли в государственной собственности не поставлено на кадастровый учет, соответственно невозможно говорить об эффективном управлении этим значимым ресурсом.

Однако наличие частной собственности на земельные ресурсы само по себе не дает уверенности в том, что собственник будет использовать их эффективно. Рост неопределенности по поводу прав собственности в условиях несовершенного рынка приводит к усилению краткосрочной ориентации частных собственников, которые предпочитают интенсификацию использования в целях быстрого извлечения прибыли, что подрывает основы инвестиционной деятельности, приводит к росту премии за риск и удорожанию заемных ресурсов. Таким образом, передача земельных ресурсов частным собственникам способна привести к игнорированию долгосрочных задач развития экономики. Комплексное исследование земельных отношений в России и других странах с рыночной экономикой показывает, что свободный рынок не в состоянии решить проблемы общественной эффективности землепользования. Потенциал частной земельной собственности в формировании рационального воспроизводственного процесса огромен, но ограничен интересами владельца, пользователя участков и требует механизма государственного регулирования. Максимально прибыльное использование земли не всегда повышает благосостояние общества и удовлетворяет общенациональным интересам, поэтому современное развитие частной земельной собственности в России невозможно без регулирования земельных отношений со стороны государства и опыт многих стран является ярким примером этого процесса. Усиление государственного вмешательства в область земельных отношений в ряде случаев порождает определенные переме­ны не только в гражданском, но и в административном праве стран. Исторически правовое регулирование земельных отношений, развитие ограничений прав собственности на землю шло вслед за развитием экономических производственных отношений.

В России сегодня бытует мнение о вседозволенности использования земельного участка в случае его нахождения на правах частной собственности, то есть на практике в институциональной теории прав собственности на землю верх одерживает позиция абсолютизма. Однако наряду с правами, собственники земли должны быть ограничены в правах ее владения, распоряжения и использования определенными законодательными актами, нормативными предписаниями, запретами, организационными порядками и предписаниями, и самое важное – активным использованием экономического механизма регулирования земельных отношений.

По нашему мнению, при продаже земли, к примеру, под индивидуальное жилищное строительство градорегулированием могут быть предписаны не только строгое ограничение по этажности будущего дома, но и его расположение на участке, направление и угол ската крыши, площадь окон, условия озеленения и порой даже количество домашних животных, которых можно содержать. Подобные нормативные и организационные ограничения имеют прочную и логичную экономическую основу. К примеру, этажность дома и его площадь определяют социальный слой будущих жильцов, а его размещение на участке может серьезно повлиять на стоимость недвижимости в округе. Такое регулирование тесно взаимосвязано с государственной земельной и налоговой политикой, и при соответствующем предписанном размещении жилых объектов на земельных участках их стоимость будет значительно возрастать на благо частным собственникам и государству, бюджет которого формируется в том числе за счет налога на землю. Взаимодействие коммунальных служб и метеорологов позволяет рассчитать количество осадков в данном регионе и проложить ливневую канализацию такого размера диаметра труб, которая соответствовала бы по пропускной способности углу наклона ската крыши зданий. При невыполнении этих предписаний страдают как собственники, так и городские коммунальные службы. Экологи способны рассчитать нормы озеленения, при которых проживание в данном районе было бы комфортным, даже при расположении в ближайшем окружении предприятий, наносящих вред окружающей среде своими выбросами.

Нормативно-правовые акты формируют сегодня в большинстве стран правовые ограничения по порядку использования земли, организационные ограничения представлены порядком оформления прав, рекомендациями в сельском хозяйстве, условиями использования и изменения целевого функционального назначения земельных участков. Применение ясного и понятного земельного налогообложения, стимулирующего экономику, обязательств софинансирования общественных инфраструктурных объектов частными собственниками, инструментов земельного менеджмента определяют в передовых странах современный механизм комплексного регулирования земельных отношений.

Институциональные ограничения обоснованы возрастающей ролью общества и государства в регулировании земельных отношений, направленной на рост благосостояния и повышение эффективности землепользования и наравне с правами владельцев формируют сегодня сущность современного института частной собственности на землю. С учетом вышеизложенного, институт земельной собственности, как совокупность социально-экономических отношений по поводу владения, распоряжения и пользования землей, требует особого контроля и комплексного регулирующего воздействия со стороны общества, государства.

2. Обосновано содержание земельной политики и разработана её концепция в условиях рыночной экономики и развития частной собственности на землю в России.

Несмотря на то, что земля является одним из важнейших экономических ресурсов, комплексного теоретического содержания института земельной политики не существовало в отечественной экономической теории. Отмена частной собственности на землю в России в 1917 году привела к формированию земельных отношений и регулирующего их механизма, включающего жесткое административное территориальное планирование, нормативно-правовое перераспределение земли, безвозмездность её использования. Стремление разрешить все вопросы сразу и навсегда, привело к разрушению существовавших основ землеустройства, рыночных земельных отношений и впоследствии к забвению полноценной земельной политики государства.

Сегодня понятно, что государство в условиях постиндустриального общества должно не только управлять своими землями, но и регулировать рыночный оборот и использование земель, принадлежащих частным собственникам.

Ввиду огромного значения земли для общества порядок землепользования любой страны должен придавать необходимое значение следующим правилам:

• Сельскохозяйственное и лесопромышленное использование земли должны соответствовать экономическим и техническим потребностям.
• Использование застраиваемых территорий для жилищных целей и целей промышленного производства должно учитывать интересы как отдельных граждан, так и общества в целом.
• Перевод земель из одной категории использования в иную должен быть законодательно отрегулирован.
• Будущее использование земли должно планироваться на базе разработанных общественных норм.
• Должна быть гарантирована охрана природы, окружающей среды и ландшафта.

Образно говоря, задачей земельной политики любого государства является установление такого порядка земельных отношений, который гарантировал бы, что нужный земельный участок в необходимом месте будет предоставлен в распоряжение в точно необходимое время по доступной цене. При этом должны сохраниться экономическая эффективность и социальное равновесие. Это является своего рода «золотым правилом» определенного порядка землепользования и главной функцией земельного рынка. Земельная политика должна состоять в том, чтобы независимо от действий рынка и его инструментов, достичь цели, когда могут быть реально претворены в жизнь все необходимые и важные для общества типы землепользования.

Экономический рост, декларируемый как основная стратегия устойчивого развития России, невозможен без публичной интегрированной эффективной земельной политики. В современной научной литературе и периодической печати используются различные термины, лежащие в области исследования обозначенной автором проблемы. Термины «аграрная политика», «регулирование земельных отношений», «ограничения прав собственности на землю», «управление земельными ресурсами», «контроль и управление землепользованием», «регулирование рынка земли» по сути своей отражают необходимость привлечения общественного и государственного внимания к земле, как к особому фактору производства и значимому экономическому ресурсу. В целом все эти термины сводятся автором работы к единому, обобщающему понятию – «земельная политика». Земельная политика представляет собой совокупность всех мер регулирующего воздействия, оказывающих влияние на владение землей, на eё использование и на распределение доходов от её эксплуатации. Целью данной политики является создание условий для обеспечения наиболее эффективного варианта использования земли в интересах максимального удовлетворения текущих и будущих потребностей общества. Современная земельная политика осуществляется через ряд направлений, образующих механизм её реализации, а именно через разработку законодательных, нормативно-правовых актов; прямое и косвенное территориальное планирование, градостроительство; регулирование ценообразования, оборота земель; прямое управление государственными земельными ресурсами; земельное налогообложение. Общая методология формирования современной земельной политики включает в себя помимо определения целей также постановку проблем, учет рисков реализации, создание информационного обеспечения для мониторинга и индикаторов состояния рынка земли, построение прогнозов и трендов. Земельная политика является основополагающей частью общей экономической политики государства, определяющей аспекты развития и использования иных мер государственного регулирования; снижающей коррупционные риски и придающей динамизм процессам модернизации экономического развития. Экологическая, транспортная, инвестиционная, промышленная и иные виды политики, так или иначе, должны быть основаны на фундаменте текущей, а также на планах средне- и долгосрочной земельной политики государства.

Регулирование любого рынка осуществляется с целью создания условий для цивилизованного развития отношений между его субъектами в процессе реализа­ции их намерений по проведению сделок при обеспечении интересов общества и государства. При этом регулирование может происходить как в форме саморегулирования, так и государственного регулирования, в функции которого входят те меры влияния на рынок, которые необходимо дополняют саморегулирование. На первых этапах перехода к рынку словосочетание «государственное регули­рование» во многих властных структурах и в среде радикальных экономистов-ры­ночников считали вообще чуждым для рыночной экономики и отвергали любые предложения на этот счет. Уход государства из сферы регулирования оборота земель оказал весьма негативные последствия в России. Коррупция в сфере регулирования землепользования и в экономиках многих стран мира препятствует стабильному экономическому развитию. Однако не следует и слишком преувеличивать роль государ­ства в процессе становления земельного рынка. Она должна заключаться в реа­лизации только тех мер, которые без участия государства не могут быть реализо­ваны, и только по тем направлениям, которые обеспечивают баланс интересов и легитимность рыночных операций. Необходимо учитывать, что несовершенство государственного управления не должно порождать негативные последствия вмешательства в рынок.

Несовершенства самого земельного рынка и конфликты использования земли в последнее время становятся все отчетливее. Особый конфликт существует между сельскохозяйственным использованием земли, её использованием в качестве места жительства и местом для осуществления предпринимательской деятельности, строительства инфраструктурных объектов. Активное освоение и использование земельных территорий, как в промышленных районах застройки, так и в районах застройки жилья могут привести к растущим налоговым доходам, если в этих областях появятся новые предприятия или жители. По меньшей мере, можно гарантировать стабильность муниципальных доходов при соответствующем закреплении площадей для предприятий или жителей. Особой функцией государственного регулирования земельного рынка являет­ся активизация или подавление спроса и предложения на земельные участки. Для облегчения доступа эффективных хозяйствующих субъектов к ограниченным земельным ресурсам целесообразно осуществить меры государственного вмешательства, направленные на увеличе­ние предложения земельных участков на рынке, в частности, посредством повы­шения значения земельных платежей, делающее невозможным неэффективное использование земли. Однако возможности применения земельного налога как экономического инструмента ограничены его функцией санации отрасли и выравнивания конкурентных ус­ловий (посредством извлечения дифференциальной ренты). Земле свойственно долго­срочное повышение цен, что исключительно привлекательно для вложе­ния средств, в том числе при высоких темпах инфляции, поэтому государственная земельная политика должна включать меры, направленные на устранение спроса со стороны всех групп, приобретающих землю в спекулятив­ных целях:

• функциональное зонирование земель с установлением территорий преимущественного целе­вого использования;
• квалификационные требования к покупателю (арендатору) участков земли сельскохозяйственного назначения (знания, опыт ведения эффективного производства, требование постоянного прожи­вания и личного участия в обработке участка);
• выкуп права на застройку сельскохозяйственных земель;
• запрет для финансовых учреждений (залогодержателей) становиться собственниками земли в результате неисполнения залогодателем обязательств по ипо­течному кредитованию и установление требования по распоряжению участ­ком до его реализации в установленный срок.

Земле не присуща изначально роль финансового актива, средства сохранения и сбережения денег, государство должно ограничить приобретение участков для этих целей. Некоторые российские экономисты ратуют также за введение повышенного налога на разницу между ценой приобретения и продажи земли, а также налога на раннюю продажу земли (во избежание спекулятивных операций в условиях предполагаемого повышения цены земли). Однако эти предложения необходимо рассматривать с особой осторожностью, так как реальные цены на землю сегодня не афишируются покупателями и продавцами в договорах, и их введение приведет только к сокрытию истинных цен от общественности. Куда важней политика, способствующая открытости и доступности информации о сложившихся ценах на земельные участки, которая обеспечила бы объективность рыночной оценки и раскрыла необходимость государственного вмешательства.

Структурная политика является одним из важнейших компонентов земельной политики и нацелена на формирование оптимальной структуры землепользова­ния, обеспечивающей экономическую жизнеспособность хозяйств. Для этого целесообразны следующие меры государственного вмешательства:

• запрет на совершение любых сделок с землей (включая наследование), при­водящих к чрезмерному дроблению, парцелляции земли;
• приобретение земли уполномоченными государственными органами для последующей перепродажи с целью консолидации землепользования;
• субсидирование процентной ставки по кредитам, выдаваемым на приобрете­ние земли для хозяйств, участвующих в программе консолидации земель;
• введение дифференцированного налога для хозяйств, участвующих в програм­ме консолидации земель.

Помимо административных и экономических рычагов, направленных на «выдавливание» из производственной деятельности хозяйствующих субъектов, не способных использовать землю эффективно, государство может оказывать со­действие в улучшении результатов хозяйствования в аграрной сфере посредством разработки рекомендаций по оптимальной структуре и размещению сельскохо­зяйственного производства.

Бессмысленно пытаться эффективно решать проблемы в области транспортного, дорожного строительства или создания рабочих мест без учета ситуации на земельном рынке и мер в сфере регулирования использования земли. Поэтому проведение государством экологической, транспортной, инвестиционной, аграрной, промышленной и других видов политик должно основываться на политике в области землепользования. Таким образом, земельная политика является составной частью ресурсной политики государства, определяющей развитие и использование мер государственного регулирования, снижающей коррупционные риски и придающей динамизм процессам модернизации экономического развития.