Критерии выбора приоритетов государственной промышленной политики

• Макроэкономические инструменты направлены на формирование необходимой для развития реального производства общеэкономической среды, прежде всего на достижение финансовой стабильности, преодоление бюджетного дефицита и подавление инфляции, на обеспечение положительного платежного баланса и поддержание устойчивого курса национальной валюты.
• Информационные инструменты предполагают обеспечение экономических агентов и соответствующих органов управления систематизированными, обработанными с помощью научно обоснованных методик данными о социально-экономической среде, позволяющими принимать более эффективные решения в производственной (в том числе инвестиционной и инновационной) и коммерческой сферах деятельности.
• Ресурсные (затратные) инструменты предполагают предоставление рыночным субъектам воспроизводственных ресурсов для решения задач промышленного развития.
• Институциональные инструменты связаны с формированием соответствующей рыночным принципам и задачам промышленной политики правовой и организационно-экономической среды, с утверждением общего для всех субъектов рынка хозяйственного порядка.

Промышленная политика в реальной практике всегда принимает вид структурной политики – ограниченные бюджетные средства и государственную поддержку необходимо направить в те отрасли хозяйства, которые в долгосрочной перспективе обеспечат достижение стратегических целей (максимальный прирост национального богатства, устойчивый рост благосостояния населения и т.д.), в некоторых случаях, за счет депрессивных отраслей, развитием которых можно пожертвовать в пользу отраслей, находящихся на начальной фазе жизненного цикла. В связи с этим, одним из ключевых вопросов в рамках разработки промышленной политики является выбор и обоснование приоритетов промышленного развития. В соответствии с базовыми принципами и общими целями социально-экономического развития можно разделить выбор приоритетов в широком и узком смысле. Выбор приоритетов в широком смысле заключается в определении общего направление развития экономической системы, модели реализации промышленной политики. Критериями выбора в данном случае выступают господствующая в обществе идеология и характер конкурентных преимуществ страны в мировом хозяйстве. Анализ опыта реализации промышленной политики в развитых и развивающихся странах позволяет выделить следующие базовые модели, выступающие в качестве вектора промышленного развития: экспортно-ориентированная, импортозамещающая и инновационно-ориентированная модели.

Импортозамещающая промышленная политика предполагает обеспечение внутреннего рынка страны преимущественно на основе развития национального производства, часто с использованием высокого (в том числе, запретительного) уровня протекционистской защиты – лицензий, импортных тарифов, квот, а также других инструментов. Основным ограничением для политики импортозамещения, как правило, является внутренний платежеспособный спрос. В том случае, когда темпы роста внутреннего рынка отстают от динамики общемировой конъюнктуры, политика импортозамещения может негативно влиять на конкурентоспособность импортозамещающих производств, в частности, и страны в целом.

Политика стимулирования экспорта в развивающихся странах, как правило, являлась лишь фазой торговой политики и осуществлялась на различных стадиях индустриализации, обычно после стадии импортозамещения.

В последние годы ключевыми направлениями промышленной политики стали меры по увеличению инвестиций в основные средства, НИОКР, и человеческий капитал (образование и повышение квалификации), что определяет инновационно-ориентированную модель промышленной политики.

Как показывает практика (опыт Южной Кореи, Японии, Китая), модели промышленной политики не являются взаимоисключающими и могут эффективно сочетаться для достижения целей сбалансированного экономического развития. При этом успех в долгосрочном периоде определяет не ставка на ту или иную модель, а комплексный подход к разработке долгосрочной стратегии развития, основанной на понимании страновых конкурентных преимуществ, на экономически обоснованном определении приоритетов развития, на формировании центров ответственности за реализацию этой стратегии и на разработке четких правил поведения экономических субъектов, при обеспечении макроэкономической стабильности.

2. Причины неэффективности существующих направлений промышленной политики в Российской Федерации

Утверждение о том, что в России в течение всего реформенного периода не существовало промышленной политики2, является верным в том смысле, что не существует единой стратегии, комплексной программы стимулирования развития и повышения эффективности промышленного производства и конкурентоспособности национальных предприятий.

Основными проблемами в области реализации политики стимулирования промышленного производства, по мнению автора, были и остаются:

• фрагментарность и бессистемность законодательной базы,
• отсутствие методологии разработки промышленной политики, особенно, в части определения приоритетов развития, а также
• отсутствие единого органа, отвечающего за координацию процессов разработки и реализации промышленной политики.

В течение последних 15 лет в России на первый план выходили то одна, то другая модели промышленной политики, однако ее реализация не подкреплялась достаточной законодательной базой, финансовой поддержкой и политической волей, и все сводилось к использованию отдельных инструментов из арсенала промышленной политики, часто не взаимосвязанных между собой.

В первое реформенное десятилетие в рамках государственной политики содействия экспорту3 были определены приоритеты в экспортной деятельности и ее перспективы до 2005 г., а также главные средства достижения поставленных целей. Однако созданная система так и не стала действенным и работающим механизмом содействия экспорту, поскольку не была подкреплена на практике ни финансовыми, ни организационными мерами. Принятая в 2003 году Правительством РФ перспективная концепция государственной финансовой (гарантийной) поддержки экспорта промышленной продукции4, ставящая целью развитие государственного кредитования экспорта через Росэксимбанк, в силу различных причин не получила должной поддержки государства и так и не заработала.

Особого внимания заслуживает политика государства по созданию особых экономических зон (или свободных - СЭЗ), развернутая в 90-е годы в России, одной из ключевых целей которой являлось стимулирование экспортно-ориентированного производства. Согласно экспертной оценке Международной ассоциации развития СЭЗ, цели создании СЭЗ в России не достигнуты, а деятельность большинства СЭЗ с точки зрения международных стандартов была неэффективна. В условиях отсутствия правовой базы по созданию СЭЗ их деятельность вместо инструмента модернизации экономики и привлечения иностранных инвестиций привела к тому, что зональные льготы стали средством скрытого субсидирования отдельных лоббистских группировок и способом накопления капитала, в основном экспортируемого заграницу. Создание СЭЗ происходило на основе указов и постановлений органов исполнительной власти, а не федеральных законов, что приводило к возникновению конфликта приоритетности с другими нормами налогового, таможенного, валютного и другого федерального регулирования. В результате созданные в 90-е годы СЭЗ, за исключением зон в Калининградской и Магаданской областях, были постепенно ликвидированы (окончательно с 2005 года с принятием федерального закона об СЭЗ).

Неэффективны в целом были также и попытки осуществления импортозамещающей промышленной политики, которые проводились в основном с использованием протекционистских методов защиты внутреннего рынка и отечественного производителя. Хотя защита конкурирующих с импортом отраслей не должна ограничиваться только тарифными мерами, на прочее в государственном бюджете хронически не хватало средств.

Таможенно-тарифная политика изначально (в 1992-1993 годах) формировалась на либеральных принципах. Нулевые или минимальные таможенные тарифы в те годы, оправданные действием “валютного коридора”, впоследствии сменились весьма умеренными пошлинами. Так, например, среднеарифметическое и средневзвешенное значение тарифа по группе обработанных изделий в 1993 году в России составляло 8,3% и 10,9%5, тогда как правительства новых индустриальных стран (НИС) Азии и стран Латинской Америки в период становления конкурентоспособных отечественных производителей ограждали их высокими таможенными барьерами. Эти же показатели для Китая (1992 г.) составляли 44,9% и 46,5%; для Индии (1990 г.) – 84,1% и 93,6; для Таиланда (1993 г.) – 47,2% и 43,7%6. Помимо низких ставок пошлин, таможенный тариф отличался малой степенью дифференциации и детализации, не позволявшей адресно и эффективно осуществлять протекционистские функции; имел ограниченное количество специфических и комбинированных ставок; специальные механизмы защиты рынка вообще не использовались. Либеральный характер таможенно-тарифной политики в первые годы реформ выражался также в общей высокой неэффективности системы таможенного регулирования и таможенного администрирования. Система таможенного контроля оставляла массу возможностей для злоупотребления и ухода от уплаты причитающихся платежей, включая недостоверное декларирование товара, нецелевое использование льгот и прямую контрабанду. Подобная система в 1992-1995 годах фактически приводила к тому, что отечественные производители были поставлены в равные условия с зарубежными фирмами, поскольку большая часть импорта проходила с отклонениями от уплаты таможенных платежей.

Вовлечение таких инструментов как лицензирование, специальные защитные пошлины, комплекс специальных защитных мер во внешней торговле (меры, использовавшиеся в случае существенного ущерба отрасли российской экономики в связи с возросшим ввозом товара – антидемпинговые меры, компенсационные меры, а также мерами по ограничению импорта в целях защиты претерпевающих структурную перестройку отраслей)7 в 1995-2001 гг. не имело должного эффекта в силу отсутствия организационных и технических возможностей. С 2001 года наблюдаются тенденции ослабления протекционистской функции тарифной защиты на фоне заниженного реального курса рубля в пользу необходимости повышения собираемости таможенных платежей.

Начиная с 2003 года8 рычаги воздействия протекционистской политики фактически свелись к использованию антидемпинговых, компенсационных и других специальных защитных мер, связанных с установлением высоких таможенных пошлин и ограничений на нежелательный импорт.

Государственная инновационная политика фактически сводилась: к поддержанию на минимально необходимом для выживания уровне оставшегося с советских времен госсектора НИОКР; созданию отдельных и часто неэффективно функционирующих рыночных элементов инновационной инфраструктуры (ИТЦ, венчурный фонд и др.); копированию западного законодательства в области защиты прав на интеллектуальную собственность и другим фрагментарным мерам, не носящим стратегического характера.

Первые попытки систематизации и выработки комплексной государственной инновационной политики были связаны с принятием в 1998 году «Концепции инновационной политики на 1998-2000 гг.»9, и в 1999 году плана действий по ее реализации. Однако обозначенные направления деятельности в рамках этой концепции, а также меры по ее реализации, фактически так и остались на бумаге. Предложенный в 1999 году проект федерального закона «Об инновационной деятельности и о государственной инновационной политике»10, в конечном счете, был отклонен Президентом РФ.

Об эффективности утвержденного в 2005 году Председателем Правительства РФ документа под названием «Основные направления политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года»11, а также о «Стратегия развития науки и инноваций до 2010 года» (в последствии до 2015 года12), пока судить рано.

Таким образом, в течение последних 15 лет в России использовались меры стимулирования промышленного роста из арсенала всех моделей реализации промышленной политики (экспортная ориентация, импортозамещения, инновационно-ориентированная модель). Однако действия правительства в этой области не носили системного характера, как результат, поставленные цели не достигались, а государственные средства расходовались неэффективно. Более того, большинство программных документов Правительства РФ придерживались макроэкономического подхода.

В среднесрочной правительственной программе «Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 гг.», из трех возможных вариантов развития – жесткого подавления инфляции, сохранении существующего вектора развития, активной промышленно-инвестиционной политики – выбор был сделан в пользу первого. В следующей программе «Структурная перестройка и экономический рост» (на период 1997-2000 гг.), несмотря на ориентацию на структурные изменения в экономике, фактически никакими мерами они не были подкреплены.

В 2000 году Центром стратегических исследований при Минэкономики РФ была подготовлена «Стратегия развития Российской Федерации до 2010 года», где вопросам промышленной политики был посвящен один из разделов. Многие положения из данного документа, так и не ставшего официальным, получили отражение в рамках официально принятых в последствии среднесрочных правительственных программ и планов по их реализации таких как: План действий правительства в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 гг., Среднесрочная программа социально-экономического развития РФ на 2002-2004 гг., Среднесрочная программа социально-экономического развития РФ на 2003-2005 гг.. Все эти документы объединяет постулат о превалировании институциональных мер, направленных на повышение конкурентоспособности российской экономики, и включающих в первую очередь общесистемные меры воздействия: снижение административных барьеров, защита прав собственности, снижение хозяйственных рисков и др. Поставленные задачи о необходимости ускорения процессов диверсификации экономики не подкреплены действенными механизмами структурной политики, более того, в программе социально-экономического развития на 2003-2005 гг. провозглашен уход от структурной политики как таковой и практически полный отказ от выработки задач по секторальному принципу в промышленной сфере и механизмов их реализации.

Разработанные Минпромэнерго и другими промышленными ведомствами после 1998 года стратегии развития машиностроения и других секторов и отраслей до 2010 года не были доведены до практической реализации по той причине, что в отличие от других стран, использующих подобный механизм промышленной политики, эти стратегии так и не стали целевыми документами, подкрепленными финансированием, а цели развития отраслей промышленности так и не вошли в стратегию и программы социально-экономического развития, разработанные Минэкономразвития.

Помимо фрагментарности и бессистемности законодательной базы, серьезной проблемой является отсутствие единого органа власти, который мог бы на себя взять координацию процессов разработки и имплементации промышленной политики. Теоретически, в роли единого координирующего органа могли бы выступить Министерство экономического развития и торговли и Министерство промышленности и энергетики. Минэкономразвития в настоящее время фактически не обладает сколько-нибудь действенными рычагами воздействия на экономику. Этот орган скорее превратился в мощный аналитический центр при Правительстве РФ, ответственный за выработку прогнозов и программ социально-экономического развития. В то же время, деятельность Минпромэнерго фактически сводится к разработке разрозненных стратегий развития отдельных отраслей экономики и предложению мер по реализации этих стратегий, которые так и остаются на бумаге. Единственным действенным (хотя и не очень эффективным) инструментом, которым на настоящий момент располагает Минпромэнерго, являются Федеральные и ведомственные целевые программы.

Теоретические исследования, а также практика правительственной поддержки в восточно-азиатских странах (Тайвань, Корея и Япония) свидетельствуют о том, что грамотно разработанная промышленная политика должна опираться на широкую теоретическую базу и экономические расчеты. Отсутствие методологической базы для разработки направлений и определении приоритетов промышленной политики является одним из основных препятствий к ее эффективной реализации.

На основе выявленных проблем в области стимулирования промышленного развития политики автором выработаны практические рекомендации по выбора приоритетов промышленной политики – отраслей, на развитие которых должны быть направлены ресурсы государства для максимизации экономического роста в долгосрочной перспективе.

3. Критерии выбора приоритетов государственной промышленной политики

Общий вектор государственной промышленной стратегии – выбор приоритетов в широком смысле – продиктован господствующей в обществе идеологией, особенностями государственного интервенционизма, характере страновых конкурентных преимуществ. Выбор же приоритетов в узком смысле, т.е. набор определенных отраслей, секторов, должен быть подчинен четким и обоснованным критериям.

В самом общем виде критерием отбора приоритетных областей, которые в принципе могут претендовать на ту или иную форму государственной поддержки, в автором предлагается считать принадлежность к потенциальным точкам роста. Точка роста для любой социально-экономической подсистемы является важнейшим элементом, развитие которого обеспечивает рост системы в целом. Исходя из этого, в работе предложены следующие основные критерии выделения точек роста: