Государственное регулирование науки в россии

В настоящее время наметился ряд изменений, благоприятных для развития венчурного финансирования. Во-первых, растет внимание малых фирм к вопросам интеллектуальной собственности и обеспечения соответствующей защиты результатов научно-технической деятельности. Во-вторых, возрос интерес к финансированию венчурных проектов со стороны потенциальных отечественных стратегических партнеров и инвесторов. В-третьих, правительство учло прежние ошибки в новых крупных проектах развития венчурной индустрии для поддержки высокотехнологичных рисковых проектов. Теперь правительство намерено не только принимать непосредственное участие в разнообразных схемах смешанного финансирования для развития венчурного бизнеса, но и создавать соответствующую правовую среду для стимулирования венчурных инвестиций в высокотехнологической сфере. Позитивный аспект современного этапа развития состоит и в том, что апробируются сразу несколько моделей венчурных фондов.

Государственные инициативы по формированию технологической инфраструктуры развивалась достаточно активно. Появилось несколько принципиально новых для России типов инфраструктуры: технопарки, инновационно-технологические центры (ИТЦ), центры по продвижению технологий, технико-внедренческие зоны. Построение разных элементов инфраструктуры можно рассматривать как положительный аспект государственной политики, так как многообразие структур должно придать инновационной системе гибкость. В то же время предполагалось, что инфраструктура инновационной деятельности будет взаимодополняющей и обеспечивать решение определенного круга задач: технопакри – инкубирование малых фирм и их становление; ИТЦ –обеспечивать связи малого бизнеса с промышленностью. На практике это не всегда получалось, однако есть ряд «историй успеха».

Создание технопарков, технико-внедренческих зон, центров по продвижению технологий основывалось на заимствовании элементов зарубежного опыта. Наиболее успешным оно оказалось при создании центров по продвижению технологий. Было принято во внимание несколько зарубежных моделей, и осуществлялась их параллельная реализация. Создавались центры, призванные содействовать экономическому росту регионов (центры-посредники), и центры, в научных организациях и вузах, сосредоточенные на содействии коммерциализации результатов НИОКР (центры – структурные подразделения организаций образования и науки).

Вместе с тем ни одна из инициатив в области создания элементов технологической инфраструктуры не была доведена до конца, и новые проекты нередко представляли собой незначительную модификацию уже существующих схем. Кроме того, мониторинг и оценка прошлых результатов до недавнего времени полностью отсутствовали.

Мировой опыт дает неоднозначную оценку эффективности инфраструктурных проектов, особенно созданных за счет государственного финансирования. Поэтому участие государства в их формировании – это своего рода эксперимент. Поэтому постоянный мониторинг проектов, критическая оценка на всех стадиях их реализации должны быть важнейшими условиями обеспечения эффективности этого направления научной политики. Одновременная реализация нескольких проектов обуславливает необходимость четкой межведомственной координации из-за высокого риска дублирования и неэффективного расходования средств.

Создание инфраструктуры должно сопровождаться формированием условий для трансфера результатов НИОКР. В настоящее время практически все виды трансфера в России затруднены. Лицензирование экономически невыгодно тем научным организациям, которые имеют организационно-правовую форму бюджетных учреждений (это – практически все академические научные организации и все государственные вузы), и непривлекательно для государственных унитарных предприятий. Создание малых предприятий для бюджетных учреждений науки сопряжено со значительными административными издержками. Процедуры аутсорсинга НИОКР предприятиями ограничены из-за неразвитости института посредников (технологических брокеров, консалтинговых служб). Есть также ряд проблем, связанных со спецификой инновационной деятельности и запросами на инновации со стороны крупного бизнеса. Основным видом инновационной деятельности на предприятиях остается покупка нового оборудования, а не расходы на НИОКР. По данным Мирового банка, расходы фирм на НИОКР, измеренные как процент продаж, в 2004г. составляли в России 0,3%, тогда как в других странах с растущими экономиками - Китае, Бразилии и Индии – находились в интервале 0,46%-2,5%. В настоящее время, как показывают исследования, большинство НИОКР проводится ради выживания предприятий, а не их развития. Поэтому их финансирование осуществляется эпизодически, а действенных стимулов для его роста нет.

В шестой главе проанализирован один из важных аспектов современной научной политики - регулирование прав на интеллектуальную собственность (ИС), созданную за счет бюджетных средств, выявлены проблемы и противоречия действующего законодательства, заключающиеся в возможности его неоднозначной интерпретации, отсутствии регламентов для эффективного взаимодействия участников процесса создания, передачи и коммерциализации результатов научно-технической деятельности.

Государство остается одним из ключевых спонсоров научных исследований и разработок и, по оценкам, около 90% существующих объектов ИС было создано полностью или частично за счет бюджетных средств. Государство, финансируя исследования и разработки, должно отвечать за то, что полученная в результате их выполнения интеллектуальная собственность находит широкое распространение и вносит вклад в экономическое и социальное развитие страны. Урегулирование вопросов, связанных с принадлежностью интеллектуальной собственности, созданной за счет бюджетных средств, важно и в свете развития связей между учеными и предпринимателями. Поскольку сегодня подавляющее число организаций сферы науки находятся в государственной собственности и в значительной степени финансируются из средств бюджета, то при кооперации с промышленностью вопрос об интеллектуальной собственности должен решаться четко и непротиворечиво. Неясное право собственности создает неопределенность и непрозрачность, которые сдерживают инвестиции в НИОКР.

В период с 1992г. по 2003г. в Российской Федерации был принят комплекс законов, указов и подзаконных актов, сформировавших базовые правовые условия в отношении объектов ИС. Позитивная особенность развития государственного регулирования состояла в постепенном отходе от концепции, согласно которой государство в лице федеральных органов исполнительной власти является собственником результатов исследований и разработок. Была принята поправка в Патентный закон РФ, устанавливающая условия, при которых права на ИС, созданные в рамках государственных контрактов, могут передаваться ее разработчикам, что способствует вовлечению объектов ИС в хозяйственный оборот. В отличие от федеральной собственности в виде материального имущества – зданий, сооружений, оборудования – приносящей государству доход, права государства на интеллектуальную собственность являются источником значительных затрат по патентованию и поддержанию патентов. Если при этом право на интеллектуальную собственность закреплено за государством, и она не вводится в оборот, то такая ИС не приносит никакого дохода, устаревает и быстро утрачивает реальную возможность использования. Поэтому в большинстве индустриально развитых стран университеты и научные организации все в большей степени участвуют в распоряжении правами на результаты научно-технологической деятельности. Для ускорения процессов вовлечения ИС в хозяйственный оборот государство идет на уступку прав на результаты финансируемой из госбюджета научно-технической деятельности в пользу исполнителей работ (университетов, государственных НИИ, частных фирм). Университеты и НИИ, в отличие от отдельных исследователей или государства, обеспечивают большие возможности для фирм, заинтересованных в коммерциализации результатов ИР, за счет снижения транзакционных издержек для партнеров и способствуют более четкой организации и эффективности передачи знаний и технологий.

Анализ ситуации на уровне российских научных институтов и вузов показал, что руководители многих организаций пока не считают вопросы охраны интеллектуальной собственности актуальными для деятельности организаций, а их решение - перспективным для улучшения финансово-хозяйственного положения. По этой причине реализация прав на интеллектуальную собственность в структуре имущественных отношений большинства организаций находится на начальной стадии. Не всегда проводится инвентаризация объектов, которые в принципе могли бы быть оценены как интеллектуальная собственность. Действующие государственные контракты, в которых оговариваются условия владения и передачи прав на ИС, как правило, не удовлетворяют институты и вузы. Отмечается, что чрезмерно жесткие положения контрактов в отношении объема передаваемых заказчику прав на ИС, не подкрепленные достойной оплатой контракта, часто не способствуют передаче государству создаваемой ИС. При этом каждая организация ищет собственные пути коммерциализации. Коммерциализацией научных разработок, как правило, стали заниматься их непосредственные разработчики. По свидетельству руководителей научных организаций и экспертов в этой области, масштабы нелегальной «приватизации» ИС оказались немалыми, но точной оценке не поддаются.

Недавнее принятие IV части Гражданского Кодекса РФ, которая заменяет шесть основных законов, касающихся интеллектуальной собственности, направлено на упорядочение нормативно-правового регулирования в сфере ИС, а в том числе по вопросам, касающимся результатов интеллектуальной деятельности, созданных за счет бюджетных средств. Кодексом устанавливается, что факт финансирования является основанием для возникновения прав. И таким образом в случае бюджетного финансирования именно государство становится тем экономическим субъектом, которое в каждом конкретном случае решает вопрос о передаче прав на ИС. Это же положение закладывается и в новую Федеральную целевую программу «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007-2012 годы», где распределение прав на результаты научно-технической деятельности между субъектами финансирования будут происходить пропорционально затраченным средствам.

Фактически регулирование вопросов владения и распоряжения объектами ИС в случае частичного финансирования работ из средств государственного бюджета представляет собой отдельную проблему. Пока в законодательстве она не определена. Наиболее распространенным является предложение о совместном владении объектами интеллектуальной собственности, на основе договоренности между партнерами, и с учетом их долей финансирования. Однако в некоторых случаях государству выгоднее передавать свои права исполнителям работ, либо в промышленность, поскольку в конечном итоге это дает больший экономический эффект в виде уплаченных в бюджет налогов. Слабостью действующей системы государственного регулирования остается то, что нормы права и подзаконные акты допускают двойственную интерпретацию, в действующем законодательстве есть немало пробелов.

При разработке государственной политики в области введения в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности и объектов интеллектуальной собственности, созданных за счет средств государственного бюджета, следует учитывать, что нужны не только ясные процедуры закрепления прав на интеллектуальную собственность за организациями-разработчиками, но и стимулирование передачи прав на интеллектуальную собственность, созданную за счет бюджетных средств, от научных организаций и университетов в промышленность для ускорения ее коммерциализации. При этом, принимая во внимание двойственную природу ИС – знания, которое должно быть защищено, но так, чтобы не препятствовать научно-техническому прогрессу излишней регламентацией и монополизацией, патентование результатов НИОКР не должно становиться самоцелью и индикатором оценки эффективности работы организаций науки.

Проведенное исследование позволило сформулировать ряд положений, которые выносятся автором на защиту.

1. В период экономических реформ роль и функции государственного регулирования изменяются и усложняются. С одной стороны, перед правительством встает задача поддержать науку как сферу производства знаний и как сферу деятельности, чьи результаты могут вносить вклад в экономическое развитие страны, с другой стороны, оно должно способствовать адаптации науки к новым экономическим условиям и, соответственно, проводить реструктуризацию и реформирование государственного сектора науки. Фактическая реализация государственной научной политики происходила по трем основным направлениям: формирование новых организаций и институтов, сохранение научного потенциала и элементов организации науки в условиях резкого сокращения бюджетного финансирования, реструктуризация сложившихся элементов научного комплекса для их адаптации к изменившимся условиям.

В зависимости от степени приоритетности решавшихся задач мы выделяем три периода государственного регулирования науки. С 1992 г. происходило активное создание новых механизмов научной политики при одновременных усилиях выделить и сохранить важнейшие элементы научного комплекса страны, с 1996г. - реализация разрозненных мер в отсутствии последовательной государственной политики; с 2002г. началась реструктуризация государственного сектора науки и проведение других организационных и кадровых реформ.

2. Меры, которые выбирало правительство для реализации намеченных целей, нередко деформировали первоначальный замысел и потому не приводили к ожидавшимся результатам. Из-за чрезмерной инерционности, фактической консервации существующих структур и отношений, в том числе неформальной практики принятия решений, политика по сохранению лучших кадров и лучших институтов в течение долгого времени не давала результатов. Кроме того, начало реализации политики по реструктуризации запоздало, время было упущено. Результатом просчетов в научной политике стало то, что госсектор науки сильно поляризован как на уровне организаций, так и научных лабораторий (групп). Он слабо связан с другими элементами инновационной системы, у него нет четко определенной и разделяемой научным сообществом миссии.

Опыт реформ в российской науке свидетельствует о том, что наименее болезненно формирование новых структур и институтов происходит на начальной, наиболее активной стадии преобразований. Если затем реструктуризация старых форм (как организационных, так и финансовых, кадровых) затягивается, то новые институты начинают подстраиваться под сложившуюся практику. Надежды государства на то, что при строительстве новых структур старые постепенно сами отомрут вследствие своей неконкурентоспособности, не оправдались. Поэтому важно и строить параллельные структуры, новые гибкие формы организации науки и, в то же время, проводить реструктуризацию.

3. Основные недостатки и проблемные аспекты государственного регулирования связаны с попытками ставить и решать принципиально новые задачи, используя старые методы и принципы централизованного управления, которые не дают нужных результатов. Перечислим наиболее важные проблемы современного государственного регулирования науки:

• Отсутствует системность и последовательность в реализации намеченных мероприятий;
• Отсутствует регулярная оценка, а по ее результатам - корректировка реализуемых инициатив;
• Механизмы принятия решений изменились незначительно (отсутствует ответственность чиновников за принятые решения, в разработке и оценке правительственных инициатив принимает участие узкий круг экспертов, зарубежные эксперты не привлекаются даже для оценки фундаментальных исследований);
• Межведомственное согласование стратегических задач научной и инновационной политики остается слабым, несмотря на предпринимаемые усилия по созданию новых координирующих структур;
• Важность науки для решения социально-экономических задач на правительственном уровне в целом только декларируется. Из-за этого остается немало нерешенных проблем в области формирования общей среды, благоприятной для развития науки.

4. Положительным изменением в системе государственного финансирования науки стало появление грантов, усиление целевой направленности и адресности расходования бюджетных средств. Вместе с тем сохраняется консервативная структура финансирования, закрепляющая сложившуюся систему ведомственного распределения средств, которая не способствует созданию новых форм организации научной деятельности.

5. В процессе реструктуризации государственного сектора науки были найдены удачные модели и механизмы интеграции науки и образования. Здесь был успешно адаптирован зарубежный опыт по формированию в вузах научно-образовательных центров, опробованы и дали положительный результат новые подходы к финансированию научно-образовательных структур, сочетающие базовую поддержку на этапе становления научно-образовательных центров с последующим переходом к проектному финансированию. Вместе с тем реструктуризация государственного сектора науки происходила крайне медленно, поскольку государственное регулирование опиралось на старые методы и стремилось сохранить функции жесткого контроля над наукой и ее результатами.

6. Выбор целей и подходов государства к решению кадровых проблем науки основывался на ошибочных предпосылках: преувеличивалась роль надбавок и доплат при неизменно низкой базовой заработной плате, недооценивались другие факторы, определяющие особенности науки как сферы деятельности, не принималась во внимание современная кадровая динамика, игнорировалась необходимость поддержки разных категорий занятых, а не только научных кадров. Основное внимание было направлено на привлечение и закрепление в науке молодых исследователей, но в отсутствии кадровых мер общего характера реализация молодежной политики позволила только краткосрочно привлекать молодых в науку.

Кадровая стратегия должна быть направлена на создание условий для полноценной научной карьеры в России. Важно не только привлекать в науку молодых, но и реализовывать комплекс мер, направленных на улучшение кадровой структуры и преемственности. Этому может способствовать стимулирование мобильности и конкурсности, существенное повышение базовой составляющей заработной платы ученых и развитие гибких форм занятости в науке.