Организационно-экономический механизм функционирования жилищно-коммунального комплекса региона

Предлагаемая нами классификация предметов ведения представляет собой усовершенствованный вариант классификационной структуры муниципального хозяйства, имеющейся в современной экономической науке. Однако за прошедшие годы существенно изменилось как законодательство в области муниципального самоуправления, так и процесс реформирования жилищно-коммунального хозяйства перешел в качественно новую трансформационную фазу. При этом утверждать о том, что центр экономических забот государства и его бюджета находится в социальной сфере, у нас сегодня нет никаких оснований. Уровень эффективности управления этими сферами будет, в конечном счете, определяться тем, насколько юридически корректно проведено здесь разграничение компетенции местного самоуправления и государственной власти, координированы бюджетные связи между ними в финансировании муниципальной деятельности в указанных сферах.

В диссертации значительное место уделено основным причинам низкой эффективности и убыточности предприятий жилищно-коммунального комплекса, являющихся составной частью системы жизнеобеспечения населения муниципальных образований. В связи с чем исследование указанных проблем необходимо начинать с анализа содержания процесса управления муниципальным хозяйством, определения полномочий органов местного самоуправления в отношении муниципального хозяйства. Важнейшим условием данного процесса исследования является положение о том, что низкая эффективность функционирования жилищно-коммунального хозяйства лежит в основе низкой эффективности и несостоятельности всей системы местного самоуправления в целом.

2. Функции и роль органов местного самоуправления в организации и управлении муниципальным хозяйством

В диссертации показано, что в силу наличия в указанных видах деятельности рыночных начал и механизмов их организации экономическая политика органов местного самоуправления должна быть направлена на стимулирование частного предпринимательства в этих областях деятельности. Однако, рыночные механизмы и предполагаемая конкурентоспособность услуг сами по себе еще не гарантируют возникновения и формирования конкуренции в отраслях муниципального хозяйства. В сложившихся условиях возникает острая необходимость административных организационно-управленческих мер по формированию, например, муниципальных унитарных предприятий по предоставлению некоторых видов услуг наиболее нуждающемуся в них населению.

Однако если практически не возникает сомнений о преимуществе государственной формы собственности на объекты и сооружения коммунального хозяйства, то процесс обеспечения ресурсами предприятий и организаций жилищно-коммунального комплекса, по нашему глубокому убеждению, может и должен являться объектом смешанного вида деятельности или государственно-частного партнерства.

Таким образом, можно заключить, что управление прямого подчинения в процессе обеспечения ресурсами и услугами предприятий и организаций ЖКК соответствует форме чистой государственной собственности как на объект ЖКХ, так и на процесс его функционирования. Так эффективными формами государственно-частного партнерства могут стать контракты на обслуживание, аренда и различные виды концессий. Все это подтверждается продолжающейся демонополизацией ЖКК. В частности, в среднем около 16-25 % коммунальных предприятий водо-, тепло-, электроснабжения имеют частную или смешанную форму собственности, а в теплоснабжении их насчитывается почти 30%. Более того, 13% тепловых сетей и теплоисточников принадлежат частным и смешанным компаниям. Доля частных предприятий в сфере жилищно-коммунального обслуживания в среднем по стране составляет 17,3% от общего числа предприятий, оказывающих услуги в этой сфере.

Развитию государственно-частного партнерства или смешанной формы процесса реализации услуг ЖКК существенно препятствует целый ряд факторов, важнейшими среди которых являются:

• высокозатратное и не эффективное состояние жилищного фонда и инженерной инфраструктуры, требующее больших финансовых вложений на замену и модернизацию;
• многообразие собственников жилых и нежилых помещений и необходимость выработки согласованных решений всех собственников в отношении планов модернизации и реконструкции жилья;
• отсутствие институционального подхода к управлению кондоминиумами;
• отсутствие механизма возмещения затрат на содержание, ремонт жилья и предоставление коммунальных услуг, устанавливаемыми органами местного самоуправления ценами и тарифами в соответствии со стандартами оплаты;
• наличие льгот и субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг и необеспеченность их финансирования в полном объеме;
• неопределенность с источниками и объемами финансирования затрат на работы капитального характера, модернизацию и реконструкцию жилищного фонда;
• отсутствие реальных договорных отношений с населением и управляющими компаниями;
• конфликты имущественных прав и интересов собственников жилья с балансовой принадлежностью жилых помещений и общего имущества жилых домов.

3. Особенности функционирования рынков жилищных услуг и услуг инженерно-коммунального обеспечения

В результате проведенных реформ сегодня ЖКК уже не может быть идентифицирован ни на федеральном, ни на региональном уровнях, так как он находится сегодня исключительно в компетенции муниципальных властей. Рыночная структура жилищно-коммунальной отрасли в настоящее время включает в себя три типа рынков:

• рынок жилья, наиболее крупный по своему объему, емкость которого составляет сегодня почти 800 млрд. рублей, в том числе новое строительство – 600 млрд. рублей;
• рынок коммунальных услуг, емкость которого составляет сегодня свыше 750 млрд. рублей;
• рынок жилищных услуг, емкость которого составляет сегодня почти 150 млрд. рублей.

Рынок жилищных услуг подразделяется, в свою очередь, на два сегмента: рынок услуг по ремонту и содержанию домовладений; рынок услуг по управлению домовладениями.

Сложившаяся ситуация имеет достаточно глубокие теоретические корни, лежащие в основе особенностей самого рынка жилищно-коммунальных услуг.

Таким образом, при создании на рынке общегородских услуг предприятий муниципальной формы собственности данный сегмент рынка коммунальных услуг является полностью монополизированным. При условии привлечения на условиях государственно-частного партнерства предприятий частного сектора в этот сегмент рынка появляется возможность его демонополизации. Все это делает его практически неконкурентным, хотя и дает возможность подрядным организациям приблизиться к рыночным ценам путем сопоставления своих затрат с аналогичными видами деятельности.

Второй тип коммунальной деятельности, каковым являются жилищные услуги, характеризуется коллективным процессом формирования потребностей в них. Данный вид услуг также является общественным благом, однако в отличие от услуг внешнего благоустройства они относительно локализованы. Это обстоятельство делает возможным персонифицировать оплату жилищных услуг, так как каждое конкретное лицо проживает по конкретному адресу и занимает конкретную жилую площадь. Однако данный вид услуг является неделимым, что означает невозможность ограничения их потребления отдельными лицами. Неделимость и невозможность ограничения в потреблении этих услуг являются двумя важнейшими признаками отнесения этих услуг к общественным благам.

Активные процессы приватизации существующего и строящегося жилищного фонда, безусловно, вносят определенные коррективы в сложившуюся ситуацию. Кардинальным образом изменилась структура жилищного фонда Российской Федерации по формам собственности, сформирован новый слой собственников жилья как социальной базы жилищной реформы. Доля частного жилищного фонда в 2006 г. составила более 73,5% по сравнению с 33% в 1990 г., а доля государственного и муниципального жилищного фонда сократилась с 67% до 25,6%, в том числе 20,1% составляет муниципальный жилищный фонд. Претенденты на муниципальный заказ по обслуживанию жилого фонда борются не за цену, а за политический акт на право владения муниципальной франшизой, условия которой в процессе реализации этого заказа можно будет изменить всеми доступными легальными и нелегальными способами.

Важнейшей проблемой на пути ценообразования услуг жилищного хозяйства является несоответствие между общественным характером предназначения самой услуги и персонифицированной формой ее оплаты, поскольку потребление этих услуг является частным лишь формально, тогда как процесс их предоставления остается коллективным.

В диссертации сформулированы основные характеристики рынка жилищных услуг как рынка неконкурентного:

• основной критерий формирования цены на данном рынке - исключительно издержки производства жилищных услуг, следствием чего является монопольный характер установления цены и затратный механизм ее формирования, что обусловливает тенденцию к их постоянному росту;
• введение органами местного самоуправления регулируемых цен как попытки стабилизации их роста не устраняет их содержательного внутреннего затратного механизма их формирования;
• монопольный характер формирования цены на жилищные услуги сохраняется и при введении регулируемых цен, поскольку монополистом в этом случае становится орган местного самоуправления, получивший право установления регулируемой цены;
• отсутствие на рынке жилищных услуг саморегулируемого механизма ценообразования делает его не привлекательным с инвестиционной точки зрения, а привлечение инвестиций становится исключительной прерогативой муниципальных образований;
• цель реформы должна состоять не в развитии конкуренции, которая здесь практически невозможна, а в формировании экономического механизма, призванного устранять экономические противоречия, обусловленные искажением системы ценообразования.

Отличительные факторы услуг инженерно-коммунального обеспечения создают объективные условия для формирования такого специфического признака рынка этих услуг, каковым является централизация систем инженерно-коммунального обслуживания. В качестве вытекающих из этих предпосылок объективных признаков тенденций централизации на рынке услуг инженерно-коммунального обеспечения можно выделить:

• необходимость обеспечения бесперебойного и непрерывного характера производства и предоставления этих услуг потребителям;
• необходимость обеспечения полноценного удовлетворения потребностей в этих услугах в любой момент их возникновения, что требует адекватных производственных мощностей системы инженерно-коммунального обслуживания с целью гарантирования удовлетворения максимального уровня потребностей в соответствующей услуге.

По мнению автора, эти признаки вступают в противоречие с требованиями принципов эффективности, заключающихся в получении максимального полезного эффекта при минимизации затрат на его получение. Противоречие заключается в необходимости содержания системы инженерно-коммунального обслуживания, располагающей мощностью «пиковых» характеристик, необходимость в которых возникает на непродолжительные периоды, остальное же время эти мощности практически не используются. То есть, причиной возникновения данного противоречия является неравномерность характера потребления услуг инженерно-коммунального обеспечения.

Если рассматривать централизацию как особенность рынка услуг инженерно-коммунального обеспечения, то можно вполне определенно сформулировать и сами экономические признаки данного вида деятельности, заключающиеся, прежде всего, в:

• наиболее ярко выраженной зависимости производства от потребления услуг, необходимость удовлетворения потребностей населения в этих услугах круглосуточно и круглогодично;
• неравномерности режима потребления и, соответственно, режима производства услуг инженерно-коммунального обеспечения, связанных с ярко выраженной индивидуальностью характера их потребления;
• экономической нецелесообразности расширения масштабов производства услуг инженерно-коммунального обеспечения, что связано с жестко ограниченными потребностями в них со стороны населения исходя из «пиковых» возможностей их производства;
• экономической зависимости инвестиционной привлекательности систем инженерно-коммунального обслуживания от численности населения и размера территории городского хозяйства;
• экономической целесообразности привлечения частного капитала в сферу инженерно-коммунального хозяйства при наличии признаков ее децентрализации в небольших городах и поселках городского типа.

Раскрытые особенности функционирования рынка инженерно-коммунальных услуг лежат в основе внутренних противоречий этого рынка и накладывают существенный отпечаток на сами процессы приватизации в сфере жилищно-коммунальных услуг. В соответствии с целями проводимого исследования в сфере коммунального обеспечения населения предполагается использование всех трех видов приватизации:

• функций муниципалитета в сфере предоставления коммунальных услуг;
• самого процесса исполнения функций муниципалитета в сфере предоставления коммунальных услуг;
• непосредственной приватизации имущества муниципальных предприятий и учреждений.

Таким образом, процессы централизации и децентрализации, происходящие в системе инженерно-коммунального обслуживания порождают множество противоречий, связанных с приданием предприятиям инженерно-коммунального обслуживания характера естественных монополий с ярко выраженными властными полномочиями и сильной зависимостью от внешних обстоятельств, что существенно тормозит внедрение рыночных механизмов хозяйствования в этой сфере и привлечение частного капитала как главного источника инвестиционных ресурсов отрасли. В данной ситуации вполне естественным представляется рассмотрение вопроса о замене понятия «конкуренции на рынке» понятием «конкуренция за рынок». Основное преимущество данного подхода состоит в том, что вместо искусственной имитации конкурентных отношений происходит переход к формированию реальных конкурентных стимулов.

4. Особенности конкуренции на рынке услуг инженерно-коммунального обеспечения

Результаты проводимого исследования свидетельствуют о том, что жилищно-коммунальные услуги по своей сути нельзя однозначно классифицировать как конкурентоспособные или неконкурентоспособные. Они находятся на промежуточной стадии от неконкурентоспособных услуг к услугам с зарождающимися признаками конкурентоспособности.

Естественно напрашивается вывод о том, что наличие вышеперечисленных признаков предполагает возможность возникновения на данном сегменте рынка коммунальных услуг конкуренции. На этом положении основан предлагаемый переход к конкурентным отношениям в «Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства» 1997 года. Однако разработчики Концепции Национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» на 2005-2007 годы и Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы уже подходят к вопросам формирования конкурентных отношений в коммунальной сфере более детально и осторожно.

Следовательно, если в условиях конкуренции внешний характер установления цены и равновесный характер рынка являются следствием действия закона спроса и предложения, то в коммунальной сфере цены на услуги устанавливаются государственными и муниципальными органами, а равновесие в предложении услуг достигается условиями технологических характеристик систем инженерно-коммунального обеспечения на уровне необходимости насыщения потребностей.

Таким образом, в диссертационном исследовании сделаны следующие выводы:

• рассмотренные специфические особенности функционирования предприятий инженерно-коммунального обеспечения с объективной реальностью свидетельствуют о том, что они являются ярко выраженными субъектами естественных монополий технологического типа;
• результаты анализа взаимосвязи основополагающих принципов коммунальной деятельности и рыночных механизмов свидетельствуют о глубоких системных противоречиях между ними;
• коммунальная деятельность как сфера производства общественных и смешанных благ с объективной необходимостью требует соответствующего общественного (бюджетного) и частного финансирования инвестиционной деятельности;
• коммунальная деятельность как естественная монополия предполагает общественное (государственное) регулирование системы ценообразования на услуги жилищно-коммунального комплекса;
• монополизм предприятий инженерно-коммунального обеспечения носит естественный или объективный характер, что выражается в непосредственном характере отношений между производителем и потребителем услуг коммунальной сферы. Иначе говоря, монополизм такого характера не может быть устранен или разрушен. При этом индивидуальный характер потребления услуг коммунальной сферы создает иллюзию их реализации как частных товаров.

Все это образует замкнутый порочный круг между экономической заинтересованностью коммунальных предприятий в развитии рыночных механизмов хозяйствования и объективной несовместимостью деятельности в коммунальной сфере и конкурентного рынка. В результате чего идеи демонополизации коммунальной отрасли или попытки использования механизма рыночного ценообразования для повышения эффективности и качества коммунального обслуживания не приведут к желаемым результатам.

5. Методологические основы механизма ценообразования на услуги инженерно-коммунального обеспечения

Как показал приведенный анализ механизма ценообразования на услуги инженерно-коммунального обеспечения нельзя вести с позиций рыночных функций ценового регулирования. Фактор предложения практически не будет играть в данной ситуации никакой роли. При этом фактор спроса достигает гипертрофированной величины по его значимости для потребителя и неадекватно сильного воздействия на механизм ценообразования, что естественным образом ведет к неэластичной зависимости между ними. Механизм эластичности здесь не работает, а снижение цен на коммунальные услуги к эффекту дохода не приведет. Таким образом, в долгосрочном периоде эластичность изменения спроса в результате действия ценового фактора не достигается.

Таким образом, объем предложения коммунальных услуг не зависит от цены на них, а их доступность потребителям определяется состоянием производственных мощностей оборудования и сетей. Все это свидетельствует о том, что при наличии, казалось бы, всех существенных признаков рынка в сфере коммунальных услуг – товар, цена, спрос, предложение, продавцы и покупатели – фактически рынка, как такового, не существует, так как не существует процесса изменения цен как результата изменения спроса и предложения, противопоставления экономических интересов субъектов этого рынка.